Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1544/09, oddalił skargę Zakładu [...] w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwane "Prawo budowlane") Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany dla inwestora [...] S.A. i udzielił mu pozwolenia na budowę stacji paliw [...], w tym: budynku pawilonu handlowego z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, wodno-kan., c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji), wiaty z instalacją elektryczną, myjni ręcznej z instalacją wodno-kan. i elektryczną, śmietnika, pylonu reklamowo-cenowego z instalacją elektryczną, obiektów i instalacji technologii stacji (2 podziemnych zbiorników i 4 dystrybutorów paliw płynnych, 1 podziemnego zbiornika i 1 podziemnego dystrybutora gazu płynnego LPG, rurociągów paliwowych, kanalizacji technologicznej, odkurzacza zewnętrznego samochodowego i stanowiska kompresora) oraz infrastruktury zewnętrznej: zjazdu i wyjazdu wraz z pasem wyłączenia z drogi publicznej, chodnika publicznego i ścieżki rowerowej, układu komunikacji na terenie z podjazdami i parkingami, zewnętrznych instalacji elektrycznej zasilającej i uziemienia, a także przebudowy istniejących w terenie sieci ciepłowniczej 2xC700 i przyłącza ciepłowniczego 2xC63, sieci elektroenergetycznych kablowych średniego i niskiego napięcia, linii oświetlenia ulicznego miejskiego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r., inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a do projektu zostało dołączone oświadczenie projektanta o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Ustosunkowując się do zastrzeżeń wniesionych przez strony w trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor posiada oświadczenie z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z którego wynika, że dojazd do stacji paliw zapewni ul. [...]. Rozwiązania projektowe układu komunikacyjnego zostały uzgodnione przez Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie.
Ponadto układ komunikacyjny w otoczeniu stacji paliw został pozytywnie zaopiniowany przez Zespół Zadaniowy ds. ścieżek rowerowych i bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego w mieście Krakowie. Co się zaś tyczy wyjazdu ze stacji benzynowej i wjazdu z ul. [...] na teren działki nr [...], to bezkolizyjność można rozwiązać na etapie wykonawstwa poprzez odpowiednią organizację ruchu drogowego i zastosowanie odpowiednich znaków drogowych. Z zapisu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że na etapie realizacji inwestycji negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko będzie miało charakter przejściowy i zakończy się wraz z rozpoczęciem eksploatacji przedsięwzięcia. Emisja zanieczyszczeń do powietrza na tym etapie będzie ograniczona poprzez zastosowanie odpowiednich technologii, zaś odpady powstające przy realizacji stacji nie będą stanowiły zagrożenia dla środowiska.
Projektowana inwestycja nie została zaliczona do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Z uwagi na skalę i usytuowanie inwestycji nie stwierdzono konieczności ochrony obszarów europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000, nie stwierdzono również transgranicznego oddziaływania na środowisko. Ponadto postanowieniem Wydziału Kształtowania Środowiska UMK inwestor uzyskał zgodę na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją.
Projektowana inwestycja nie ingeruje we własność działki nr [...]. Przyłącz wodociągowy nie wchodzi w zakres niniejszej decyzji i stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.
Zakład [...] w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że z treści decyzji nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe na okoliczności podnoszone we wnioskach i uwagach strony w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. Tym samym postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest wadą polegającą na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.
Organ wydający decyzję stwierdził, iż projektowana inwestycja nie ingeruje we własność działki nr [...], nie powołał się przy tym na żadne dowody, które mogłyby potwierdzać tę okoliczność. Z treści uzasadnienia nie wynika, aby w tym zakresie było przeprowadzane postępowanie wyjaśniające. W ocenie strony wszystkie "kwestie które dotyczą ingerencji we własność działki sąsiedniej" w stosunku do planowanej inwestycji powinny być zbadane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestie te "pozostawiono do rozstrzygnięcia w odrębnych postępowaniach i w późniejszym terminie".
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, na którą powołuje się organ I instancji została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W toku postępowania nie uwzględniono także negatywnej opinii Rady Dzielnicy wydanej w 2004 r., która ma walor dowodowy i powinna podlegać ocenie w toku postępowania wyjaśniającego.
Stanowisko organu orzekającego dotyczące bezkolizyjności wyjazdu ze stacji i wjazdu na teren działki jest potwierdzeniem naruszenia prawa do pełnego korzystania z praw właścicielskich ZDZ, a także zakłada, ograniczenie funkcji obiektu szkoleniowego ZDZ dla osób niepełnosprawnych. Założenia, że utrudnienia komunikacyjne spowodowane powstawaniem inwestycji będą rozwiązywane na etapie wykonawstwa narusza także prawa właścicielskie właściciela działki sąsiedniej. Organ administracji "pominął szereg istotnych kwestii związanych z inwestycją, pozostawiając je do rozstrzygnięcia w toku innych postępowań na etapie wykonywania inwestycji, gdy tymczasem w realny sposób oddziaływać one mogą na korzystanie z działki sąsiedniej". Ponadto ZDZ nie wyraził zgody na wykorzystywanie części jego działki w celu rozwiązania problemów komunikacyjnych.
W przedmiotowej decyzji zignorowane zostały argumenty dotyczące ochrony środowiska naturalnego, terenów zieleni oraz pogorszenia warunków życia okolicznych mieszkańców. Na to ostatnie wpływa fakt, że w najbliższym otoczeniu terenu na którym planowana jest inwestycja są już stacje paliw.
Naruszono ponadto art. 10 k.p.a., gdyż organ administracji nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie zapewnił stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Istnieje również obawa, iż wybudowanie stacji paliw w sąsiedztwie obiektu ZDZ uniemożliwi lub znacznie utrudni kontynuowanie dotychczasowej działalności szkoleniowo-produkcyjnej. Planowana inwestycja może ograniczyć funkcję placówki, co może narazić jej właścicieli na realne straty, w tym finansowe.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację organu I instancji i wskazał, że projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego wykonany został na kopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej przeznaczonej do celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych oraz uzgodniony przez Zespół Koordynujący Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu w zakresie infrastruktury technicznej. Projekt zawiera niezbędne wymiary i rzędne. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych oraz rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy.
Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona w zakresie ochrony środowiska pod kątem istniejącej zieleni z określeniem możliwości usunięcia, nasadzenia, przesadzenia oraz pozostawienia określonych gatunków drzew.
Do projektu budowlanego zostały załączone warunki przyłączenia projektowanego obiektu do sieci energii elektrycznej – Zakładu Energetycznego [...] jak również oświadczenia i warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. oraz uzgodnienie dotyczące rozwiązania kolizji istniejącej infrastruktury ciepłowniczej z projektowaną stacją paliw. W toku postępowania odwoławczego oraz wyjaśniającego, do akt sprawy dołączono aktualne warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej MPWiK S.A. w Krakowie.
Według organu odwoławczego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (mylnie podano "7 kwietnia 2004 r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Analizę projektu budowlanego przeprowadzono zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, nie stwierdzono przy tym aby projektowana stacja paliw wprowadzała ograniczenia w istniejącym zagospodarowaniu.
Przyłącze wodociągowe ma zostać zrealizowane na terenie działki nr [...] (tryb zgłoszenia), co wynika z warunków MPWiK w Krakowie wobec czego zarzut dotyczący ingerencji w działkę nr [...] jest bezzasadny.
Negatywna opinia Rady Dzielnicy z 2004 r. dotycząca decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie mogła być przedmiotem tego postępowania, gdyż organem właściwym do kontroli prawidłowości decyzji ustalających warunki zabudowy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś warunki w niej określone, zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
W ocenie organu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący ograniczenia właściciela działki sąsiedniej z korzystania z wjazdu, czy też niewyrażenia zgody przez ZDZ na korzystanie z części jego działki, tj. nr [...]. Rozwiązania projektowe, dotyczące połączenia projektowanej inwestycji z drogą publiczną zostały uzgodnione z zarządcą drogi. W zasadach korzystania z ogólnodostępnej drogi zarządca wskazał, że pas włączenia, wjazd i wyjazd obejmują tereny działek nr [...],[...] i [...], nie ingerują w tereny działek nr [...] i [...].
W projekcie zagospodarowania pozostawiono jako powierzchnię biologicznie czynną -805,43 m² przy całkowitej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 2584,2 m². Powyższe spełnia wymóg zachowania 25% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego, wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też nie znajduje potwierdzenia zarzut zignorowania przez organ orzekający w sprawie argumentów dotyczących ochrony środowiska naturalnego.
Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego. Tak więc, strony postępowania miały możliwość wnoszenia uwag w toku postępowania i z takiej możliwości skorzystał Zakład [...]. Stronom doręczono również decyzję organu I instancji, stąd zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.
Brak też jest podstaw do stwierdzenia, że wybudowanie stacji paliw uniemożliwi czy też utrudni kontynuowanie działalności szkoleniowo-produkcyjnej Zakładu [...]. Rozwiązanie projektowe przedmiotowej inwestycji nie powoduje bowiem konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.
Zakład [...] w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i e/, pkt 4, pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami higienicznymi i zdrowotnymi, zasadami ochrony środowiska, zasadami ochrony przed hałasem i drganiami, z niezbędnymi warunkami do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, a także, iż decyzja ta szanuje występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu i instancji, podczas gdy zasługiwała ona na uchylenie, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich starań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy i oparcie się wyłącznie na argumentacji organ I instancji, art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie przyczyn dla których organ uznał za prawidłowy obszar analizowany wyznaczony przez organ I instancji, zaś za nieprawidłowy obszar analizowany zaproponowany przez stronę skarżącą w odwołaniu.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy w spornej decyzji dokonał jedynie ogólnikowych stwierdzeń, że dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko i inwestor uzyskał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody została wydana przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej, wynikającej z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego.
Nie została zbadana kwestia ochrony sąsiednich nieruchomości przed hałasem, zgodności inwestycji z niezbędnymi warunkami do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.
Przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Budowa stacji paliw będzie znajdowała się w bezpośrednim otoczeniu obiektu szkoleniowego dla osób niepełnosprawnych. Konsekwencją budowy stacji będzie zwiększony ruch samochodowy, co stanowi niewątpliwie zagrożenie dla osób niepełnosprawnych.
Bezzasadne jest twierdzenie organu I instancji, że oddziaływanie inwestycji na środowisko w zakresie emisji powietrza, emisji hałasu czy odpadów będzie miało charakter jedynie przejściowy i zakończy się wraz z rozpoczęciem eksploatacji obiektu. Również na etapie eksploatacji emisja zanieczyszczeń powietrza będzie wysoka ze względu na zwiększony ruch samochodów, czego nie da się wyłączyć żadną technologią.
Nie można zgodzić się też z twierdzeniem, że rozwiązanie projektowe inwestycji nie spowoduje konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a budowa stacji paliw nie spowoduje uniemożliwienia czy utrudnienia w działalności szkoleniowo-produkcyjnej prowadzonej przez stronę skarżącą.
Co się zaś tyczy przyłącza wodociągowego, to tak jak projekt inwestycji, narusza on prawo własności strony skarżącej ingerując w działkę nr [...]. Tymczasem organy orzekające w przedmiotowej sprawie bez powoływania się na żadne dowody arbitralnie stwierdziły, że projektowana inwestycja budowy przyłącza kanalizacji nie dotyczy działki należącej do skarżącego i pozostawiły tę kwestię do odrębnego wyjaśnienia.
Organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie odniosły się do zastrzeżeń zawartych w piśmie strony skarżącej z dnia 22 grudnia 2008 r. Nadto organ odwoławczy ogólnikowo i powierzchownie uzasadnił zaskarżoną decyzję. Podał, że negatywna opinia Rady Dzielnicy z 2004 r. nie może być uwzględniana w niniejszym postępowaniu, podczas gdy opinia ta ma walor dowodowy. Również nie została wyczerpująco wyjaśniona kwestia zasad korzystania z ogólnodostępnej drogi, jak również kwestia rozwiązań projektowych dotyczących połączenia projektowanej inwestycji z drogą publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Dodał nadto, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Brak jest przy tym przepisu prawa, który warunkowałby wydanie pozwolenia na budowę od zgody sąsiada nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy obu instancji ustosunkowały się do prezentowanych w toku postępowania zarzutów strony skarżącej i podzielił stanowisko organów.
W ocenie Sądu zatwierdzony projekt budowlany odpowiada przepisom prawa zarówno pod względem zawartości, kompletności (w tym uzgodnień), autorstwa, jak i pod względem warunków technicznych. Pozostaje w zgodzie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a jego zatwierdzenie poprzedzone zostało przeprowadzeniem odpowiedniej, przewidzianej przepisami o ochronie środowiska, procedury, zakończonej decyzją ustalającą warunki środowiskowe dla inwestycji.
Strona skarżąca zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 d/, e/, pkt 4, pkt 9 Prawa budowlanego, nie wskazała dlaczego zamierzona inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych, oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, czy też w jaki konkretnie sposób narusza jej uzasadniony interes jako osoby trzeciej, w tym w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Choć zamierzona inwestycja należy do takich, które mogą istotnie oddziaływać na środowisko, to jednak nie oznacza to, że inwestycja taka w określonym miejscu nie może być realizowana. Decyzja o warunkach zabudowy przesądziła, że stacja może być lokalizowana we wskazanym terenie. Tą decyzją organ budowlany był związany, a to oznacza, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie mógł on kwestionować ani lokalizacji, ani weryfikować ustalonych warunków, a tym bardziej kontrolować procesu zakończonego tą decyzją.
Ponadto to, że określona inwestycja nie jest inwestycją "przyjazną" nie jest jednoznaczne z naruszeniem interesów osób trzecich w rozumieniu Prawa budowlanego. Do takiego naruszenia dojść może dopiero wówczas, kiedy inwestycja nie spełnia określonych odpowiednimi przepisami wymagań, np. co do odległości, warunków technicznych. To właśnie dla kontroli tychże wymagań konieczne jest przeprowadzenie różnorodnych działań wyprzedzających pozwolenie na budowę i działań sprawdzających. W przypadku przedmiotowej stacji paliw inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania zakończonego tą decyzją badane było oddziaływanie zamierzonej inwestycji na środowisko, także w zakresie emisji hałasu i innych zanieczyszczeń. Decyzją tą zaakceptowana została zamierzona inwestycja pod względem ochrony środowiska, i to bez konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.
O ile więc przedłożony przez inwestora projekt zgodny jest z warunkami i wskazaniami tej decyzji, to zarzut naruszenia warunków środowiskowych nie może być uznany za uzasadniony. Strona skarżąca nie wskazała czy, dlaczego i w jakim zakresie zatwierdzony projekt jej zdaniem nie odpowiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona skarżąca domagała się jedynie wyjaśnienia, dlaczego decyzja wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, została uznana za aktualną w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym zaskarżoną decyzją. Rzeczywiście kwestii tej organ nie wyjaśnił, ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 155 ww. ustawy jej przepisów zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Taką zaś decyzją inwestor już dysponował.
Strona skarżąca, jak wynika z dokumentacji projektowej, korzysta z dojazdu do własnego budynku znajdującego się na działce nr [...] po własnej działce "drogowej" nr [...] i z istniejącego zjazdu na drogę publiczną. Z projektu nie wynika, aby zamierzona przez inwestora budowa wyjazdu ze stacji paliw w jakikolwiek sposób ingerowała w działkę nr [...]. Inwestor uzyskał wymaganą przepisem art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzję o zgodzie na lokalizację wjazdu i wyjazdu, a projekt budowlany w tym zakresie został uzgodniony z zarządcą drogi. W takiej sytuacji organ budowlany nie mógł samodzielnie uznać, że usytuowanie wyjazdu z działki inwestora w planowanym miejscu zagraża bezpieczeństwu. To zarządca drogi, dysponując projektem i opisem dokonać musiał oceny, czy zgodne z zasadami bezpieczeństwa będzie funkcjonowanie wyjazdu ze stacji paliw "obok" wjazdu i wyjazdu z działki strony skarżącej.
Jest zaś oczywiste, że ustalenie zasad ruchu drogowego i jego organizacja w tym miejscu nie należą do organu budowlanego. Zadaniem tego organu było sprawdzenie, czy projekt budowlany wjazdu i wyjazdu odpowiada budowlanym warunkom technicznym.
W projekcie zagospodarowania terenu oznaczono miejsca podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej jako W1 i W2. Przyłącz W1 usytuowany jest rzeczywiście na działce "drogowej" [...], lecz decyzja nie obejmuje budowy przyłączy i nie narusza prawa strony skarżącej w tym zakresie.
Strona skarżąca, nieprawidłowo określając obszar oddziaływania inwestycji jako "obszar analizowany" (pojęcie z zakresu zagospodarowania przestrzennego), zarzuciła nienależyte wyjaśnienie sprawy w tym zakresie (art. 7 i art. 77 kpa). Nie sposób jednak stwierdzić jaki związek kwestia ta miałaby mieć z naruszeniem prawa skarżącej, skoro została ona uznana za stronę postępowania jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie jest istotnym naruszeniem ww. przepisów brak szczegółowego omówienia negatywnej opinii Rady Dzielnicy. Rację ma organ stwierdzając, że opinia ta nie ma znaczenia w sprawie o pozwolenie na budowę. W sprawie tej ocena słuszności lokalizowania inwestycji w określonym miejscu, czy jej zgodności z oczekiwaniami lokalnej społeczności pozostaje poza kompetencjami organu.
Na zakończenie Sąd I instancji wskazał, że choć zamierzona inwestycja nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości w jej otoczeniu, to dopóki wpływ ten nie wykracza poza granice oznaczone prawem, dopóty nie może być mowy o naruszeniu interesu osoby trzeciej w rozumieniu Prawa budowlanego.
Zakład [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
- – art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- – art. 77 k.p.a. poprzez jego obrazę a to nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji podanej przez stronę przeciwną;
- – art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie w wyroku przyczyn, dla których dał w całości wiarę dowodom wskazanym prze organ administracji a odmówił wiarygodności materiałom wskazanym przez skarżącego, a także poprzez niewskazanie w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d/ i e/, pkt 4, pkt 9 Prawa budowlanego z powodu stwierdzenia przez Sąd I instancji, że projektowana inwestycja spełnia wymogi tego przepisu.
W ocenie autora skargi kasacyjnej organ I instancji, precyzując w swej decyzji liczne i szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przez inwestora przy realizacji projektowanej inwestycji, w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności nie wskazał żadnych okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że interesy tych osób nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy. Zaś organ odwoławczy nie poddał merytorycznej ocenie ustaleń organu I instancji, mimo konkretnych zarzutów zawartych w odwołaniu.
Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony.
Strona skarżąca w pełni podała podstawę swojej skargi, a także uzasadniła ją w sposób wyczerpujący wskazując, iż planowana inwestycja w postaci budowy stacji paliw w tak bliskiej odległości od miejsca gdzie przebywają osoby niepełnosprawne może doprowadzić do zagrożenia ich interesów. Bezspornym jest fakt, iż w związku z budową stacji paliw znacząco zwiększy się ruch pojazdów mechanicznych, co w konsekwencji może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia osób niepełnosprawnych, przebywających na terenie ośrodka, należącym do skarżącego. Autor skargi kasacyjnej podniósł też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku podtrzymał błędną interpretację organu, wedle której uznano, iż kwestia braku wyjaśnienia przyczyn, dla których decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, została uznana za aktualną w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym zaskarżoną decyzją, pozostaje bez wpływu i znaczenia na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wymogiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Uzasadnienie kasacji musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i wykazanie, że zarzucone uchybienia proceduralne mogły rzeczywiście mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przedstawienie zarzutów ograniczono w istocie do powtórzenia treści przepisów art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. z zaznaczeniem, że ich nie zrealizowano. Dodać należy, że w sposób identyczny sformułowane były zarzuty zawarte w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, z tą różnicą, iż naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przypisano Sądowi Wojewódzkiemu, a nie organowi administracji.
Tak ogólnikowe stwierdzenia o nieprawidłowościach proceduralnych, bez ich uzasadnienia, uniemożliwiły Sądowi drugiej instancji ustosunkowanie się do nich. W rezultacie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezskuteczne, co oznacza, że nie została podważona ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że odniesiono go do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i e/, pkt 4 oraz pkt 9 Prawa budowlanego, bez skonkretyzowania, czy naruszenie tego przepisu polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obok uwag ogólnych, nie związanych bezpośrednio z podstawami kasacyjnymi stwierdzono, że treść decyzji organów obu instancji nie zezwalała na odparcie zarzutów skargi co do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W szczególności podniesiono, że strona skarżąca wskazywała, iż budowa stacji paliw w tak bliskiej odległości od miejsca gdzie przebywają osoby niepełnosprawne może doprowadzić do zagrożenia ich interesów, bowiem bezspornym jest fakt, że funkcjonowanie stacji znacząco zwiększy ruch pojazdów, co w konsekwencji może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia osób niepełnosprawnych przebywających na terenie ośrodka należącego do skarżącego.
Odnosząc się do powyższej argumentacji należy zaznaczyć, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ustanawia wymagania podstawowe, jakie powinny być zapewnione przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych. Wymagania te zostały skonkretyzowane w przepisach ustawowych oraz rozporządzeniach wykonawczych regulujących całokształt zagadnień związanych z procesem budowlanym.
Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i e/ stanowi o wymaganiach podstawowych dotyczących odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami. W kontekście rozpatrywanej sprawy strona skarżąca eksponowała ewentualne zagrożenia planowanej inwestycji dla środowiska, wskazując na zwiększoną emisję zanieczyszczeń powietrza i przekroczenie norm hałasu wskutek zwiększonego natężenia ruchu samochodowego.
Wskazać w tym miejscu należy, że Prawo budowlane nie precyzuje sposobu realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska. Treść wymaganej w budownictwie ochrony poszczególnych elementów ochrony środowiska oraz ochrony przed szkodliwymi uciążliwościami określają inne ustawy, jak np. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawo wodne, a także rozporządzenia zawierające normy techniczno-budowlane.
Zasadniczą regulacją dotyczącą ochrony środowiska w procesie budowlanym stanowią przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, zwana dalej jako "ustawa z 3 października 2008 r.").
Podstawowym instrumentem ochrony środowiska w procesie budowlanym jest przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co poprzedza wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przeprowadzenie wymienionej oceny ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia.
W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz na zdrowie i warunki życia ludzi. Określa też możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ocena oddziaływania ma charakter kompleksowy, pozwalający na uzyskanie przez organy właściwe w sprawach budowlanych pełnej wiedzy na temat skutków środowiskowych określonej inwestycji budowlanej (por. Prawo ochrony środowiska, pod red. J. Stelmasiaka, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2010, s. 106).
Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ ustawy z 3 października 2008 r. – właściwy organ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i użytkowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.
W myśl art. 86 wym. ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Według art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z powyższych regulacji należy wnioskować, że organ architektoniczno-budowlany w ramach prowadzonego postępowania nie miał obowiązku ani też kompetencji, aby w sposób samodzielny dokonywać ocen co do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, w zakresie w jakim oceny dokonał organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z akt sprawy i wydanych decyzji wynika, że organy obu instancji prawidłowo wywiązały się z obowiązku sprawdzenia rozwiązań projektowych co do zgodności z wymaganiami ochrony środowiska.
Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, aby planowane przedsięwzięcie inwestycyjne stwarzało zagrożenia, czy niedopuszczalne uciążliwości dla środowiska oraz dla zdrowia i warunków życia ludzi, które stanowiłyby przeszkodę do udzielenia pozwolenia na budowę.
Zauważyć należy, że szereg zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym wiązało się w istocie z lokalizacją przedmiotowej stacji paliw, co jednak zostało już przesądzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, a więc korzysta z domniemania zgodności z prawem, w tym z podstawowymi normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącymi m.in., że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 9).
Słusznie więc zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że organ budowlany w przeprowadzonym postępowaniu nie miał podstaw do weryfikowania warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Trafnie również stwierdził Sąd, że organ budowlany nie miał podstaw do zakwestionowania projektu budowlanego skoro był on zgodny ze wskazaniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i odpowiadał podstawowym wymaganiom ochrony środowiska. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku w sposób wystarczający wyjaśniona została kwestia aktualności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskana przez inwestora na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 3 października 2008 r. Niezrozumiałe jest zatem powtarzanie zarzutu w tym zakresie, bez odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez Sąd.
Jako nietrafne należało uznać również twierdzenia strony skarżącej odnoszące się do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przewidującej obowiązek zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zaznaczyć należy, że tak jak inne wymagania podstawowe objęte przepisem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, tak też ten dotyczący ochrony interesów osób trzecich konkretyzowany jest w dalszych przepisach ustawy Prawo budowlane oraz innych ustawach i rozporządzeniach wykonawczych, których unormowania w sposób bezpośredni lub pośredni odnoszą się do ochrony różnorakich interesów osób trzecich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obowiązkiem organów jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymaganiami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (por. wyroki NSA z 7 lipca 1999 r., IV SA 1492/98, z 1 lutego 2001 r., IV SA 2085/98, z 16 listopada 2005 r., II OSK 672/05).
Uwzględniając powyższe uwagi należało dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zarzuty strony skarżącej dotyczące utrudnień dla otoczenia, jakie powstaną w związku z realizacją inwestycji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Jak bowiem słusznie wskazały organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki, zatwierdzony projekt budowlany i ustalone warunki pozwolenia na budowę nie są sprzeczne z przepisami regulującymi proces inwestycyjny, w tym normami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
Podnoszone przez stronę skarżącą kwestie dotyczące utrudnień komunikacyjnych, czy zagrożeń dla bezpieczeństwa nie podlegały ocenie przez organ budowlany. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, rozwiązania komunikacyjne przyjęte w projekcie budowlanym, jak też wszelkie wymogi dotyczące bezpieczeństwa i zasad oraz organizacji ruchu drogowego musiały być ocenione przez zarządcę drogi w ramach dokonanych uzgodnień oraz decyzji zezwalającej na lokalizację wjazdu i wyjazdu z planowanego obiektu.
Zaznaczyć ponadto należy, że organ budowlany orzekający o pozwoleniu na budowę nie mógł badać tych rozwiązań projektowych, które były efektem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jeżeli więc w zakresie określonym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nie stwierdził żadnych naruszeń, to nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organy obu instancji w wydanych decyzjach przedstawiły wszystkie istotne okoliczności sprawy mające wpływ na interes strony skarżącej, chronionej przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę.
Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym, a w szczególności zawiera argumentację odnoszącą się do zarzutów zawartych w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
Wniosek uczestnika [...] S.A. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.