Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1238/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 729/14Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu urządzeń melioracyjnych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Podgórzyn decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakazał B. G. wykonanie urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] w P. Zobowiązany został wezwany do wykonania urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom na wskazanych działkach upomnieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W związku z uchylaniem się od obowiązku wynikającego z decyzji na zobowiązanego nałożono postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500,00 zł oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nałożono grzywnę w wysokości 1.000,00 zł.

Pomimo upływu terminu zobowiązany nie wywiązał się z wykonania obowiązku nałożonego decyzją wójta z 2010 r. Z tego powodu postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy Podgórzyn nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68,00 zł. W związku z uchylaniem się zobowiązanego od dokonania zapłaty przeprowadzono postępowanie egzekucyjne zakończone ściągnięciem przez urząd skarbowy zapłaty grzywny. W dalszym ciągu roboty melioracyjne nie zostały wykonane.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wójt Gminy Podgórzyn nałożył na B. G. kolejną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł, wskazując, że obowiązkiem organu jest zastosowanie takiej dolegliwości, która wymusi realizację przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, a wysokość grzywny uzasadnia jej celowość i skuteczność.

W wyniku rozpoznania zażalenia B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 123 § 1, art. 124 § 1 i 2, art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1, § 2 i § 3, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na B. G. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż postanowienie to odpowiada wymogom ustawowym, co do wysokości nałożonej grzywny i wydane ono zostało przez właściwy organ egzekucyjny, jakim jest Wójt Gminy Podgórzyn. Niewątpliwie nie doszło do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz wystawionego na jej podstawie przez Wójta Gminy Podgórzyn tytułu wykonawczego z nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., czemu nie zaprzecza sam żalący się, a niespełnienie tego obowiązku podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ II instancji zauważył, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny było poprzedzone innymi postanowieniami o nałożeniu grzywien w mniejszych kwotach. W postanowieniach tych zobowiązany był wzywany do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny, jak również było poprzedzone pisemnym upomnieniem, a także innymi pismami wzywającymi do wykonania obowiązku. Mimo tego zobowiązany nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji oraz tytułu wykonawczego.

Zdaniem Kolegium, przedstawiony przebieg postępowania oraz podejmowane w jego ramach rozstrzygnięcia pozwalają uznać, że organ egzekucyjny podejmował je z uwzględnieniem obowiązujących unormowań. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Oceniając wysokość nałożonej grzywny, Kolegium wskazał, że na zobowiązanego wcześniej nakładano grzywny w mniejszych kwotach, które zostały ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej, ale nie skłoniło to zobowiązanego do realizacji obowiązku. To w ocenie organu odwoławczego uzasadniało nałożenie grzywny w maksymalnej kwocie 10.000,00 zł.

Kolegium za niezasadne uznało powoływanie się zobowiązanego na niedoręczenie mu tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 32 ustawy, tytuł wykonawczy doręcza się zobowiązanemu, tylko o ile nie został mu wcześniej doręczony. Pokreśliło, że w niniejszej sprawie zobowiązanemu tytuł wykonawczy z nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. doręczono w dniu [...] listopada 2011 r., wraz ze wcześniejszym postanowieniem o nałożeniu grzywny nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Tym samym nie było konieczności ponownego doręczania tytułu wykonawczego.

Mając na uwadze treść wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], oraz wydanych na jej podstawie postanowień o nałożeniu grzywny, Kolegium wskazało, że zarzuty w tym wniosku skierowane są przeciwko decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Z tego powodu w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny organy egzekucyjne nie mogły oceniać słuszności tej decyzji.

B. G. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze.

Zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu I instancji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 119, art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewskazanie konkretnego obowiązku lub czynności, jaka ma być wykonana przez skarżącego, zastosowanie środka nieadekwatnego i mającego charakter kary, brak uzasadnienia dla zastosowania takiego środka przy uwzględnieniu przesłanek adekwatności i kosztów prac, jakie mogłyby być wykonane w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] stycznia 2010 r. pomimo nieprawidłowości działania Wójta Gminy Podgórzyn, polegającej na nie doręczeniu jej pełnomocnikowi strony, uprawomocniła się ponieważ złożone przez skarżącego odwołanie od tej decyzji zostało odrzucone przez SKO jako niedopuszczalne.

Skarżący wskazał, że jego zdaniem decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. ze swej istoty jest decyzją niewykonalną ze względu na jej treść. Pomimo nakładania grzywien, organ nie wskazuje jakie urządzenia powinny zostać wykonane. W całej decyzji organ nie skonkretyzował ani na czym polegało pogorszenie stosunków wodnych, ani w jakim rozmiarze i czy w ogóle doszło to spływu większej ilości wód na grunty sąsiednie. Organ nie ustalił rzeczywistego wpływu wykonanych prac na grunty sąsiednie. W takim stanie rzeczy sentencja decyzji jest decyzją niewykonalną, gdyż podmiot, do którego jest ona kierowana nie wie, na czym miałoby polegać jego konkretne zachowanie, szczególnie gdy żadna szkoda nie została ustalona ani wyrządzona, co jest podstawową przesłanką do zastosowania art. 29 prawa wodnego. Tylko wypełnienie przesłanek z art. 29 ustawy prawo wodne jest podstawą do działania w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy Podgórzyn.

Skarżący podkreślił, że decyzję, w której nie sprecyzowano nałożonych na jej adresata obowiązków, (chociażby poprzez wskazanie, jakie urządzenia melioracyjne powinny zostać wykonane) a tym samym niewykonalną, co przesądza o jej nieważności, organ egzekwuje poprzez systematyczne nakładanie na wniosek M. G., coraz to wyższych grzywien na skarżącego.

Skarżący zakwestionował sens i cel nakładania kolejnej najwyższej dopuszczalnej grzywny. W jego ocenie nałożenie grzywny w konkretnej wysokości powinno zostać uzasadnione, czego organ nie uczynił.

Dalej stwierdzono, że wartość nałożonych grzywien niewątpliwie byłaby wystarczająca aby wykonać liczne prace melioracyjne, o ile organ wydający decyzję wiedziałby i sprecyzowałby, jakie prace powinny zostać wykonane i pochyliłby się nad problemem w sposób rzetelny uwzględniający stan faktyczny.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto poinformowano, że Kolegium decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę B. G. bowiem nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi w zasadzie nie odnoszą się do treści zaskarżonego postanowienia, ale zmierzają do podważenia legalności decyzji Wójta Gminy Podgórzyn z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Zarzuty odnoszące się do tej decyzji pozostają jednak poza zakresem niniejszego postępowania sądowego. Sąd poinformował, że postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 730/14, odrzucono skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wójta Gminy Podgórzyn nakazującej wykonanie urządzeń melioracyjnych. Powodem odrzucenia skargi była jej niedopuszczalność, ponieważ zaskarżona decyzja SKO nie była decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wskazał, iż instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego.

Sąd zauważył, że w badanej sprawie źródłem obowiązku nałożonego na skarżącego jest wspomniana decyzja Wójta Gminy Podgórzyn, a nie jak sugeruje strona skarżąca decyzja organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta jest ostateczna i w myśl art. 130 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega wykonaniu. Dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo zastosowały przepis art. 120 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący, jako zobowiązany, powinien być adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji również prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanego skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). W postanowieniu o nałożeniu grzywny prawidłowo zawarto wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem dotyczącym nałożenia dalszej grzywny, a to z racji dalszego niewykonywania przez skarżącego nałożonego obowiązku (art. 123 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych.

Rozpatrując kwestię wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji, Sąd I instancji wskazał, że organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.

Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż, skarżący uchyla się od wykonania nałożonych na niego obowiązków kwestionując charakter nałożonych na niego obowiązków lub podnosząc ich faktyczną niewykonalność. Jednak obowiązek wykonania określonych urządzeń melioracyjnych, który nałożono na skarżącego, winien być zrealizowany w pierwszym rzędzie przez samego skarżącego, a nie przez organ w drodze wykonania zastępczego. Nałożenie kolejnej grzywny ma zmobilizować skarżącego do wykonania takich robót melioracyjnych, które uczynią zadość nałożonym na niego obowiązkom.

Sąd zaaprobował twierdzenie organu, że grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu skarżącego do zintensyfikowania działań faktycznych, które prowadziłyby wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną.

Sąd zwrócił uwagę, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). W oparciu o powyższe przepisy Sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Sąd wskazał, że zarzuty strony skarżącej w tym zakresie nie były zasadne.

Sąd I instancji podkreślił, że na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji Wójt Gminy Podgórzyn i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze nie działają już jako organy meriti, orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), ale wyłącznie jako organy powołane do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Zatem dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca podstawę egzekucji, to organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji w toku postępowania egzekucyjnego i brak jest możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. – art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) - dalej też zwana u.o.p.e.a - poprzez przyjęcie, że nałożona grzywna jest grzywną nałożoną w celu wykonania określonego obowiązku i określonych urządzeń melioracyjnych, pomimo niewskazania przez organ w tytule wykonawczym (niedoręczonym w niniejszej sprawie) jak również w postanowieniu o nałożeniu grzywny rodzaju urządzeń melioracyjnych jakie skarżący miałby wykonać,
2. – art. 122 § 2 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.) - dalej też zwaną P.p.s.a. - poprzez całkowite pominięcie w rozstrzygnięciu zarzutu dotyczącego niedoręczenia skarżącemu przez Wójta Gminy Podgórzyn w niniejszej sprawie odpisu tytułu wykonawczego i uznania pomimo to, że Wójt Gminy Podgórzyn prawidłowo "wystawił tytuł wykonawczy, określając w nim niewykonane obowiązki."
3. – art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 8 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że zasadne jest zastosowanie środka przymusu w formie kolejnej grzywny i że jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, pomimo tego że Wójt Gminy Podgórzyn jako organ egzekucyjny nie uzasadnił dlaczego uznał za właściwy ten środek przymusu, w przypadku gdy ten sam środek przymusu nie przyniósł efektu, ze względu na niemożność wykonania niewykonalnego tytułu egzekucyjnego,
4. – art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie zbadania zasadności stosowania w niniejszej sprawie środka przymusu pomimo bezprzedmiotowości egzekwowania obowiązku wykonania urządzeń melioracyjnych, ze względu na fakt ich wykonania przez zobowiązanego w 2008 r.,
5. – art. 29 w związku z art. 59 § 1 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że pomimo obiektywnej niewykonalności decyzji dopóki istnieje ona w obrocie prawnym to wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a tym samym niedopuszczalne jest badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym,
6. – art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na niewywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego przedmiotowego postępowania administracyjnego,
7. – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wymierzenie grzywny służy realizacji przez skarżącego konkretnego zachowania poprzez wykonanie określonych urządzeń melioracyjnych. Sąd zupełnie pominął okoliczność, że ani w decyzji, która jest tytułem wykonawczym tego samego organu tj. Wójta Gminy Podgórzyn, ani w postanowieniu nakładającym kolejną grzywnę organ nie wskazał jakie konkretne urządzenia melioracyjne zobowiązany powinien wykonać.

Skarżący zgadzając się co do zasady ze stosowaniem grzywny w celu przymuszenia przed wykonaniem zastępczym stwierdził, że Sąd całkowicie pominął, że jest to już czwarta grzywna a skarżący nie realizuje decyzji ze względu na fakt, iż jest ona niewykonalna ponieważ Wójt Gminy Podgórzyn, który ją wydał nie jest w stanie określić rodzaju urządzeń do wykonania przy jednoczesnym nieuwzględnieniu, że w 2002 r. i w 2008 r. zostały przez zobowiązanego wykonane urządzenia melioracyjne. Okoliczność wykonania urządzeń melioracyjnych potwierdziło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia [...].01.2009 r. nr [...] a zobowiązany jedynie nie sporządził dokumentacji tych prac.

Skarżący stwierdził, że Sąd całkowicie pominął, zgłaszany przez niego zarzut, iż tytuł wykonawczy nie został mu doręczony w przypadku nakładania tej grzywny, a Sąd nie wyjaśnił, z jakiego dokumentu czerpał wiedzę o określeniu przez organ w tytule wykonawczym niewykonanych obowiązków. W tym też względzie twierdzenia Sądu rozpoznającego sprawę nie mają podstaw w materiale zgromadzonym w sprawie i naruszają art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Sąd całkowicie pominął zarzuty odnośnie do tego, że Wójt Gminy Podgórzyn faktycznie egzekwuje ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do możliwości wykonalności tytułu egzekucyjnego, co do tego, że organ nałożył już czwartą grzywnę.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że przymuszenie grzywną w kwocie 10.000 zł jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Zarzucił, że Sąd nie uzasadnił w kontekście konkretnych okoliczności sprawy tego stanowiska. Skarżący podkreślił, że nałożony w tytule wykonawczym obowiązek nie został skonkretyzowany co do wymaganego zachowania zobowiązanego i wykonania określonych urządzeń melioracyjnych. Skarżący zauważył, że obowiązek wykonał w 2008 r. lecz organ nie przyjął tego do wiadomości. Zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 8 K.p.a. w związku z art. 18 i art.120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie był w ogóle rozpatrywany przez Sąd.

Każda kolejna grzywna pozbawia zobowiązanego środków finansowych a on sam nie jest w stanie wykonać niewykonalnej decyzji.

Skarżący uważa, że organy egzekucyjne swoim działaniem, poprzez pominiecie zarzutu niewykonalności tytułu egzekucyjnego, bezprzedmiotowości jego wykonania, nieadekwatności sankcji i braku uzasadnienia dlaczego nie zastosowano innego środka przymusu chociażby w postaci wykonania zastępczego, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, naruszają art. 7 §3 i art. 29 w związku z art. 59 § 1 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na potwierdzenie tej tezy przywołano orzecznictwo, w szczególności odnoszące się do obowiązku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji na wypadek niewykonalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym.

Wskazano na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 30/11, w którym Sąd stwierdza, że "Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 powołanej ustawy. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania (zob. W. Piątek, A. Skoczylas, (w:) Hauser, Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2011. Błędnie zatem przyjęły organy egzekucyjne oraz Sąd I instancji, że wykazanie przez stronę zobowiązaną niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie podlega badaniu w ramach dopuszczalności egzekucji. Bez znaczenia przy ocenie naruszenia art. 29 § 1 powołanej ustawy jest natomiast powoływanie się przez organy i Sąd na fakt, że tytuł wykonawczy zawierał m.in. pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem, że podstawą zarzutu może być m.in. niewykonalność obowiązku, a strona skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia." Skarżący zwrócił też uwagę na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I SA/Go 678/08, gdzie Sąd stwierdził, że: "Brak obowiązku badania legalności decyzji nie uprawnia organu egzekucyjnego do odmowy oceny słuszności i celowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Dalej skarżący podniósł, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są zasadami postępowania egzekucyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych, wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 K.p.a.).

Zarówno cel, wszczęcie i zastosowanie danego środka egzekucyjnego muszą byś usprawiedliwione, w takim stopniu, w jakim korelują one z treścią obowiązku wynikającego tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny będący organem państwa wyposażonym w wyjątkową kompetencję do stosowania przymusu winien jest w każdym przypadku egzekucji odpowiedzieć na pytanie postawione w kontekście podstawowych zasad porządku prawnego, zasad prawa administracyjnego oraz postępowania egzekucyjnego, czy wszczęcie i realizacja postępowania egzekucyjnego były konieczne, a zastosowane środki egzekucyjne właściwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z przepisu tego nie wynika wymóg wskazania obowiązku, który ma być egzekwowany. Wskazywanie na naruszenie tego przepisu i podnoszenie przy tym zarzutu niewykazania, że grzywna nałożona została za niewykonanie określonego obowiązku jest w tej sytuacji pozbawione podstaw. Elementy tytułu wykonawczego, w tym obowiązek wskazania treści podlegającego egzekucji obowiązku określone zostały w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeśli, zdaniem skarżącego kasacyjnie, tytuł wykonawcy nie dotyczy wykonania określonego obowiązku to należało podnieść zarzut naruszenia tego właśnie przepisu.

Odnośnie do naruszenia art. 119 § 2 ww. ustawy stwierdzić należy, że grzywnę nałożono w celu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w sytuacji, gdy zastosowanie innego środka egzekucji nie było jeszcze celowe.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 122 § 2 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Art. 122 § 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Kontrolowane przez Sąd postanowienie wymogi te spełnia.

Art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy.

Jeśli intencją skrżącego kasacyjnie było podniesienie zarzutu niewzięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu kwestii niedoręczenia skarżącemu kasacyjnie tytułu wykonawczego, to powinien w skardze kasacyjnej podnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zaś art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 tej ustawy. Tego rodzaju zarzut nie został w skardze kasacyjnej podniesiony co skutkuje niemożnością dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności twierdzenia, że Sąd I instancji orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę z urzędu niedoręczenia skarżącemu kasacyjnie tytułu wykonawczego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.

Skoro na skarżącego kasacyjnie były już wcześniej nakładane grzywny w celu przymuszenia, to tytuł wykonawczy został mu doręczony już wcześniej i doręczanie skarżącemu kasacyjnie po raz kolejny tytułu wykonawczego nie było konieczne.

Bezzasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 8 K.p.a. w związku z art. 18 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zasadne jest zastosowanie środka przymusu w formie kolejnej grzywny i że jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, chociażby z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu w przypadku wykonania obowiązku.

Odnośnie do zarzutu naruszenia 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzić należy, że nie mógł być on przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie art. 120 ww. ustawy nie wskazując, który paragraf tego przepisu został naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie zbadania zasadności stosowania środka przymusu pomimo bezprzedmiotowości egzekwowania obowiązku wykonania urządzeń melioracyjnych, ze względu na fakt ich wykonania przez zobowiązanego w 2008 r. Twierdzenie skarżącego, że wykonał nałożony na niego obowiązek jest niczym nieuzasadnione. Nie ma żadnych dowodów na wykonanie tego obowiązku poza enigmatycznymi twierdzeniami skarżącego kasacyjnie. Zwrócić należy uwagę na fakt, że skarżący kasacyjnie z jednej strony twierdzi, że nie wie w jaki sposób wykonać urządzenia melioracyjne zaś z drugiej strony twierdzi, że wykonał je już w 2008 r., tylko fakt ten nie został udokumentowany. Jeżeli urządzenia melioracyjne zostały wykonane, to nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący kasacyjnie dostarczył organowi egzekucyjnemu zdjęcia wykonanych prac lub zwrócić się do organu egzekucyjnego o dokonanie oględzin. Wątpliwym jest, bowiem, by po wykonaniu przez skarżącego kasacyjnie urządzeń melioracyjnych urządzenia te przestały istnieć.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzić należy, że artykuł ten podzielony jest na trzy paragrafy (§ 1, § 2 i § 2a) zaś w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który z przepisów został naruszony. Jak to zostało już wcześniej wskazane ta sformułowany zarzut nie może być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę, że nałożony na skarżącego kasacyjnie obowiązek jest niewykonalny. Również to twierdzenie skarżącego kasacyjnie uznać należy za dowolne i nieuzasadnione. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nałożony na skarżącego kasacyjnie obowiązek jest niewykonalny. Obowiązek ten został też należycie określony. Skarżący kasacyjnie ma obowiązek wykonania urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] w P. Szczegóły tych urządzeń powinny zostać określone w projekcie, który skarżący powinien uzyskać od osoby posiadającej wiedzę w wykonywaniu takich projektów. Decyzja nakładająca obowiązek nie może być na tyle szczegółowa, by zastępowała projekt urządzeń melioracyjnych.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zakładając, że intencją skarżącego kasacyjnie było podniesienie zarzutu, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na postanowienie o nałożeniu grzywny powinien zbadać prawidłowość nie tylko tego postanowienia ale również prawidłowość decyzji nakładającej na skarżącego kasacyjnie obowiązek wykonania urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom, to zarzut powinien odnosić się do art. 135 P.p.s.a. To z tego przepisu wynika, że sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie został podniesiony w skardze kasacyjnej i tym samym nie mógł być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z art. 135 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest wydawane w granicach tej samej sprawy. Postępowanie, w którym wydawane jest rozstrzygnięcie nakładające obowiązek jest odrębną sprawą od sprawy, w której stosowane są środki egzekucyjne w postaci np. wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ramach kontroli postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był więc uprawniony do kontroli decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania urządzeń melioracyjnych zapobiegających szkodom.

Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności niezbędne dla dokonania oceny zgodności z prawem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały należycie wyjaśnione. Należycie wyjaśnione zostały też kwestie prawne związane z wydaniem zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.