Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt. II SA/Bk 361/05 oddalił skargę W. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2005 r.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. U. rozbiórkę ogrodzenia wewnątrz posesji o nr geod. – 1014/6 na odcinku od pawilonu przy ul. U. do ulicy U., które swą lokalizacją rozdziela parking wspólny dla budynku mieszkalnego i pawilonu handlowo-usługowego przy ul. U. w B. – w terminie do 30 kwietnia 2005 r. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek W. Z – współwłaściciela budynku przy ul. U. w B., który jest przeciwny zbudowanemu w październiku 2003 r. ogrodzeniu. Zdaniem organu, na wykonanie ogrodzenia między posesjami, bądź wewnątrz posesji nie jest wymagane zgłoszenie, ani też pozwolenie na budowę bez względu na to z jakiego materiału i konstrukcji jest zbudowane, potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. sygn. akt P.10/99.
W tym przypadku organ nadzoru budowlanego nie miałby podstaw prawnych do ingerencji w sprawie ogrodzenia wybudowanego wewnątrz własnej posesji, gdyby nie zostały naruszone miejsca postojowe (pomniejszona liczba miejsc postojowych), przewidziane do parkowania przed pawilonem handlowo-usługowym. Budowa pawilonu i budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie przewidywała rozdzielenia parkingu, a zatem wszelkie naruszenia w tym zakresie są niedopuszczalne. Takie ograniczenia zarówno miejsc postojowych jak i możliwości swobodnego manewrowania przy parkowaniu samochodów, zagrażają bezpieczeństwu mienia i zdrowia ludzi.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. U. w B., twierdząc, że przedmiotowe ogrodzenie nie ograniczyło dostępu do miejsc parkingowych i przed pawilonem handlowo-usługowym pozostała taka sama ilość miejsc postojowych. Ogrodzenie wewnątrz posesji nie wymaga zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Ogrodzenie to zostało zrealizowane w wyniku realizacji uchwały członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. U. z dnia 16 marca 2002 r. Nr [...], która jest prawomocna. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nakazania rozbiórki:
- – ogrodzenia wykonanego prostopadle do budynku przy ul. U.,
- – ogrodzenia wykonanego prostopadle do budynku przy ul. U. od strony ul. P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sporne ogrodzenie wykonała Wspólnota Mieszkaniowa na własnej działce, bez dokonania wcześniejszego zgłoszenia. Ogrodzenie ma wysokość od 1,50 do 1,80 m i nie jest usytuowane od strony miejsc publicznych. Zdaniem organu, na budowę przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane zgłoszenie, a przedzielenie placu parkingowego dla samochodów nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki ogrodzenia. Zagadnienia dotyczące wzniesionych ogrodzeń mogą być rozpatrywane przez sądy powszechne z powództwa cywilnego.
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł W. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów:
- – art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że z uwagi na brak obowiązku zgłoszenia robót nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wybudowanego ogrodzenia, pomimo że tak zasadnicza zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych, będąca następstwem tych prac budowlanych wymagała zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego inwestor nie uzyskał,
- – art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy,
- – art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa przez to, że organ przed wydaniem zaskarżanej decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
- – art.15 kpa przez rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy ogrodzenia wykonanego od strony ul. P., pomimo że ta kwestia nie została rozstrzygnięta przez organ I instancji, co pozbawiło stronę możliwości wniesienia odwołania w tym zakresie i co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r. orzekł, iż sporne ogrodzenie zostało wzniesione na terenie stanowiącym własność Wspólnoty Mieszkaniowej i nie jest usytuowane od strony miejsc publicznych, w związku z czym nie wymagało, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia. Sporna jest jedynie kwestia, czy wzniesione ogrodzenie, dzielące parking oznacza taką zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
W ocenie sądu w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, bez zmiany prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności, nie można w ogóle mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Samo zaś przegrodzenie parkingu nie powoduje zmiany działalności prowadzonej w tym obiekcie, a zatem budowa ogrodzenia nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania. Ocena zatem sytuacji zaistniałej na parkingu w kategorii "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" jest bezprzedmiotowa i zarzut skarżącego jest bezzasadny.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa.
"Formalnie zasadnym" jest w ocenie sądu, zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 kpa, jednak organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego i nie gromadził materiału procesowego, z którym miałby obowiązek zapoznać skarżącego. A zatem naruszenie art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezrozumiały dla sądu natomiast jest zarzut naruszenia przepisu art. 15 kpa skoro organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną, zasadnie odmawiając nakazania rozbiórki obu ogrodzeń.
Pełnomocnik W. Z. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzuca naruszenie przepisów:
- – art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, obligującego sąd do zwięzłego przedstawiania stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia poprzez pominięcie okoliczności faktycznych ustalonych przez organ I instancji i podnoszonych przez skarżącego istotnych dla stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy oraz przyjęcie przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji II instancji z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów kpa,
- – art. 77 § 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu powołanego przepisu, polega na podjęciu lub zaniechaniu prowadzenia działalności w obiekcie budowlanym, a zatem na podjęciu innej niż dotychczasowa lub zaniechaniu dotychczasowej działalności. Bez zmiany prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności nie można w ogóle mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Samo przegrodzenie parkingu nie powoduje zmiany działalności prowadzonej w tym obiekcie, a zatem budowa ogrodzenia nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia art. 15 kpa w toku postępowania administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia kwestii ogrodzenia od strony ul. P. jedynie przez organ II instancji co pozbawiło skarżącego możliwości obrony swych praw (art. 145 §1 pkt 4 kpa) w drodze odwołania od decyzji organu I instancji.
Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o:
- – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. Z. – członka Wspólnoty Mieszkaniowej. Jednak w całym tym postępowaniu trwającym od 2003 r., w którym już wydano kilka różnych decyzji w przedmiocie spornego ogrodzenia organy nadzoru budowlanego, ani Sąd I instancji nie rozważyły tego, czy W. Z. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. A nie jest to wcale takie oczywiste, skoro sprawa dotyczy terenu i obiektu budowlanego, którymi zarządza Wspólnota Mieszkaniowa i co bez wątpienia należy do tzw. nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. W niniejszej sprawie natomiast W. Z. jako właściciel lokalu użytkowego i współużytkownik wieczysty działki występuje przeciw Wspólnocie Mieszkaniowej i podejmowanym przez nią działaniom, w oparciu o uchwałę Nr 1/2002 z dnia 16 marca 2002 r., której W. Z. nie zaskarżył do sądu w przewidzianym trybie.
W różnych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy mowa jest o Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. U., która posługuje się pieczęcią o treści: Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ul. U. w B. lub pieczęcią Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. U,., co może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy omawianą nieruchomością zarządza jedna wspólnota mieszkaniowa, czy też dwie. Niezależnie od powyższego w toku postępowania nie sprawdzono, czy osoby reprezentujące Wspólnotę Mieszkaniową są członkami zarządu i czy są do tego upoważnione zgodnie z przepisami ww. ustawy o własności lokali.
Kolejną kwestią, która budzi wątpliwości, a na co Sąd I instancji w ogóle nie zwrócił uwagi, są ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest istotne z uwagi na zarzuty skarżącego formułowane na różnych etapach postępowania, jak i w świetle postanowień art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W decyzjach administracyjnych wydanych w sprawie, jak i w zaskarżonym wyroku, eksponuje się to, że przedmiotowe ogrodzenia zostało zbudowane na terenie stanowiącym własność Wspólnoty Mieszkaniowej, tymczasem nie do końca wyjaśniono, czy ogrodzenie to, przynajmniej w niektórych jego fragmentach, nie zostało zbudowane od strony dróg, ulic lub innych miejsc publicznych. Tym bardziej że w decyzjach jest mowa o dwu ulicach, ul. U. i ul. P. Nie rozważano też, czy parking, który przedziela ogrodzenie, nie jest innym miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Fakt wybudowania ogrodzenia na terenie własnym Wspólnoty Mieszkaniowej nie zwalnia organów od przeprowadzenia analizy, czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w powyższym przepisie.
Poza tym, przy rozpoznawaniu tej sprawy, należało wziąć pod uwagę fakt, że budynki mieszkalny wielorodzinny i budynek handlowo-usługowy położone przy ul. U. w B., zostały wzniesione na podstawie jednej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 grudnia 1996 r. i jednej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 sierpnia 1997 r., co rodzi określone konsekwencje w zakresie układu komunikacyjnego i sposobu zagospodarowania terenu. Należało sprawdzić, czy przedmiotowe ogrodzenie nie narusza zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki (terenu) bądź czy nie narusza to innych wymogów wynikających z przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy są niedostateczne i ogólnikowe, nie oddające w pełni stanu rzeczywistego, natomiast Sąd przyjął je całkowicie bezkrytycznie, chociaż stosownie do art. 133 § 1 ppsa, powinien orzekać "na podstawie akt sprawy" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r. II FSK 608/05, Mon.Podat. 2006/5/21).
Należy również zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja organu II instancji zaś na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego a skarga i większość rozważań Sądu I instancji dotyczy art. 71 Prawa budowlanego – zmiany sposobu użytkowania obiektu. Są to w rozumieniu przepisów trzy odrębne sprawy, bowiem oparte są na różnych przepisach. Jeżeli się jeszcze weźmie pod uwagę fakt, że decyzja organu II instancji ma charakter reformacyjny to w pełni jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 kpa, który dla sądu był niezrozumiały.
Również i w aspekcie podawanym przez W. Z. ten zarzut ma swoje uzasadnienie podobnie, jak i zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Jeżeli w podstawach orzekania w danej sprawie w toku instancji zachodzą pomiędzy organami I i II instancji takie rozbieżności, a skarga dotyczy jeszcze innych zagadnień, to Sąd powinien mieć uzasadnione wątpliwości co do przedmiotu sprawy i czy tu rzeczywiście nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd I instancji miał prawo skorzystać z możliwości jakie daje mu przepis art. 134 § 1 ppsa, co jednak obliguje sąd do podjęcia rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy". Tymczasem stosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 2, czy też art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ma miejsce w zupełnie różnych okolicznościach, przy różnych stanach faktycznych, biorąc pod uwagę odmienne przesłanki ustawowe, na co zupełnie nie zwrócono uwagi kontrolując zaskarżoną decyzję.
Sąd badając sprawę pod kątem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zmienił przedmiot sprawy, która była rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym w innym zakresie. Organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, o czym świadczą przepisy prawa materialnego powołane w decyzjach I i II instancji.
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien wyjaśnić wszystkie powyżej wskazane aspekty sprawy, korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 134 § 1 ppsa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.