Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1194/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2018 r. znak DON.7100.112.2018.ANF w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła R. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2018 poz. 1202 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji opartej o błędną przesłankę jakoby istnienie budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości K., na działce nr ewid. gruntów [...], obręb K. zagrażało wartościom prawnie chronionym w postaci bezpieczeństwa budowlanego i wymogów zagospodarowania przestrzennego,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) w związku z:
- a) art. 154 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.,) poprzez brak uchylenia decyzji administracyjnej odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej pomimo faktu, iż przemawiał za tym słuszny interes strony, a uchylenie to nie stwarzałoby zagrożenia dla interesu społecznego,
- b) art. 155 k.p.a. poprzez aprobatę dla odmowy uchylenia decyzji administracyjnej z tego powodu, że na mocy tej decyzji strona nabyła prawo, pomimo że z niespornych okoliczności sprawy wynikało, że strona nie tylko wyraziła zgodę na jej uchylenie, ale też złożyła wniosek o uchylenie tej decyzji administracyjnej,
- c) art. 96a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez aprobatę braku skierowania sprawy do mediacji administracyjnej pomimo, że charakter sprawy administracyjnej przed organami administracji publicznej I i II instancji pozwalał na przeprowadzenie mediacji, a mediacje te mogłyby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zaspokajającego żądanie strony skarżącej i jednocześnie odpowiadającego prawu,
- d) art. 7a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię treści przepisów art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nieuwzględniającą korzyści strony skarżącej w sytuacji, gdy istniały wątpliwości co do treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie pomimo, że korzystnej dla strony interpretacji nie sprzeciwiały się sporne interesy stron, interesy osób trzecich lub ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, który nie pozwala na zrozumienie motywów, jakimi kierował się WSA podczas wyrokowania, co dotyczy wzajemnie wykluczających się stwierdzeń dotyczących nabycia praw przez R. sp. z o.o. wskutek wydania zaskarżonej decyzji, a także poprzez lakoniczne odniesienie się przez WSA do niektórych zarzutów skargi, w tym zarzutu nieskierowania sprawy do mediacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazano, że WSA w niniejszej sprawie zaakceptował stosowanie wobec skarżącej spółki środka o charakterze niesłusznie represyjnym. Wypacza to sens instytucji nakazania rozbiórki, która służyć ma zapewnieniu ochrony porządku prawnego. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd I instancji całkowicie pominął, że skarżąca spółka poczyniła starania w kierunku przygotowania wymaganych w procedurze legalizacyjnej dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. Dokumenty te stanowiły załączniki do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne zakończone decyzją, która stała się przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.
Uległ zatem zmianie stan faktyczny sprawy legalności budynku gospodarczego, albowiem obecnie organy nadzoru budowlanego dysponują już wymaganymi prawem dokumentami. To zaś powinno umożliwiać legalizację samowoli budowlanej, co jednak WSA pominął. Całkowicie pominięte zostało także zarówno przez WSA, jak i organy I i II instancji, że 17 lipca 2015 roku Starosta Myśliborski wydał decyzję nr 186/2015 o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej, w miejscowości K., położonego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb K. i decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2015 roku. Wydanie przez Starostę Myśliborskiego decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że wybudowanie budynku, który stał się następnie przedmiotem decyzji o rozbiórce, nie doprowadziło do żadnych zagrożeń zarówno technologicznych jak i krajobrazowych.
Nie naruszyło to też jakichkolwiek interesów właścicieli działek sąsiednich. W konsekwencji zaś nie sposób stwierdzić w jaki sposób brak rozbiórki mógłby stanowić zagrożenie dla jakichkolwiek wartości, którym ustawodawca daje wyraz.
Na poparcie zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżąca podniosła, że gdyby przepisy prawa upoważniały organy I i II instancji do nałożenia na nią dalej idących obowiązków, stanowisko WSA mogłoby być zasadne, jednak w sytuacji, w której PINB w decyzji z 18 lutego 2016 roku odwołał się do najdalej idącego środka prawnego, jaki mógł być zastosowany wobec skarżącej, nie można mówić, aby decyzja ta była przyczyną przysporzenia w sferze prawnej względem spółki. Gdyby organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły wskazane rozumienie terminu "nabycie prawa" nie wydałyby zaskarżonych decyzji, bowiem skarżąca nie nabyła żadnego uprawnienia w wyniku nakazania rozbiórki swojego własnego budynku. Uprawnieniem tym nie można także nazwać faktu, że w wyniku wydania decyzji PINB w Myśliborzu skarżąca ma prawo do rozbiórki "tylko" jednego budynku, a nie ich większej ilości, ponieważ takie prawo miała już wcześniej.
Nawet jednak przyjmując za słuszne takie rozumienie terminu "nabycie prawa" jak wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, trzeba zauważyć, że w sytuacji, gdy strona nabywa prawo, również możliwe jest uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wówczas jednak konieczne jest, na podstawie art. 155 k.p.a., uzyskanie zgody strony na uchylenie decyzji. W niniejszym postępowaniu R. jako strona sama wnosiła o uchylenie decyzji PINB z 18 lutego 2016 r., a więc siłą rzeczy wyrażała też na to zgodę. W razie wątpliwości organy orzekające w niniejszym postępowaniu w ramach wnikliwego prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu powinny zwrócić się do strony z zapytaniem czy wyraża zgodę na uchylenie decyzji z 18 lutego 2016 r., czego nie uczyniły.
W związku z tym należało przyjąć na podstawie oświadczenia strony wyrażonego we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, że wyraża zgodę na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej i zmienić ją w trybie art. 155 k.p.a. WSA jednak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nawet nie rozważył takiej możliwości, ani w żaden sposób się do niej nie odniósł.
Również argumenty WSA odnoszące się do braku możliwości przeprowadzenia mediacji są nieprawidłowe, ponieważ w niniejszej sprawie mediacje mogłyby doprowadzić do takiego ukształtowania postępowania, aby z jednej strony nie było konieczne dokonywanie rozbiórki już istniejącego obiektu, a z drugiej, aby ostateczne rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Niesłuszny jest argument przywołany przez WSA, jakoby charakter sprawy nie pozwalał na przeprowadzenie mediacji.
Niezależnie od powyższego zaskarżone decyzje, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w rażący sposób pomijają w swojej treści przepis art. 7a k.p.a. Ustawodawca założył bowiem, że jeżeli istnieją wątpliwości co do treści norm prawnych, to w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązków lub ograniczenie jej uprawnień, wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony postępowania. W niniejszej sprawie wątpliwości dotyczyły prawidłowej wykładni art. 48 § 1 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 154 § 1 k.p.a. i 155 k.p.a.
Wszystkie wskazane wyżej uchybienia zaskarżonego wyroku WSA wynikają z faktu, że uzasadnienie wyroku WSA nie zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., to znaczy nie zawierało dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. WSA nie wyjaśnił w żaden sposób jakie argumenty doprowadziły do przekonania, że mediacje w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, nie były możliwe. Ponadto, uzasadnienie wyroku WSA jest wewnętrznie sprzeczne: z jednej strony WSA stwierdza, że "Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a.", jednak wcześniej uznaje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest (...) decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie".
Takie ukształtowanie uzasadnienia nie pozwala zarówno stronie skarżącej, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie prawidłowości toku rozumowania WSA, ponieważ poprzez swoją wewnętrzną sprzeczność uzasadnienie to częściowo siłą rzeczy musi pozostawać także w sprzeczności z sentencją samego orzeczenia. To zaś uzasadnia wniosek R. o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza że podniesione w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionej podstawy.
Podstawowy problem w sprawie objętej skargą kasacyjną sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do uruchomienia na podstawie art. 154 k.p.a. trybu wzruszenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myśliborzu (dalej PINB) z dnia 18 lutego 2016 r. znak: NB.5160.12.2015.TS, utrzymaną następnie w mocy przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 maja 2016 r. znak: WOA. 7721.77.2016.Ast., o nakazaniu R. Sp. z o.o. rozbiórki budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej, w miejscowości K., położonego na działce o nr ewid. [...], obręb K., wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w piśmie z dnia 28 września 2017 r. wnosząc o uchylenie decyzji PINB z dnia 18 lutego 2016 r. znak: NB.5160.12.2015.TS, skarżąca jako podstawę swojego wniosku podała art. 154 k.p.a. Było ono wiążące dla organów, bowiem o zakresie żądania decyduje wyłącznie strona, nie zaś organ administracji publicznej, do którego wpłynie pismo. Wniesione pismo nie pozostawiało wątpliwości i można było z niego w sposób jednoznaczny odczytać intencję strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że organ nie ma prawa w takiej sytuacji wyjścia poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej żądaniem strony, ponieważ byłoby to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony.
Wobec tego, jeżeli przedmiotem żądania strony było wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., to organ nie mógł go samodzielnie zmieniać, w szczególności zaś rozważać, czy zachodzą warunki do wzruszenia ostatecznej decyzji w oparciu o inną podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15). Ponadto tryby uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a. pozostają względem siebie w relacji niekonkurencyjności. Z zasady tej wynika, że podjęcie trybu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. wyłącza dopuszczalność rozpoznania sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. (por. J. Borkowski/B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, a także wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 3840/18).
Skoro tryby weryfikacji decyzji na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. są odrębnymi, samodzielnymi instytucjami procesowymi, pozwalającymi wzruszyć ostateczne decyzje na zasadach określonych w obu tych przepisach, to nie jest dopuszczalne łączenie obu tych trybów w ramach jednej sprawy administracyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem w tym zakresie niezasadne.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem tego, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. odnosi się do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, natomiast w trybie art. 155 k.p.a. - wyłącznie do decyzji na mocy której strona nabyło prawo. Ocena, czy strona nabyła prawo powinna być dokonana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Strona bez wątpienia nabywa prawo z decyzji tworzącej dla niej określone uprawnienia, w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, przy czym może nabyć prawo również z decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nakładające na stronę określone obowiązki, bowiem takie rozstrzygnięcie także kształtuje jej sytuację prawną.
Decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego kształtuje obowiązki inwestora, a osobom trzecim przyznaje uprawnienie przez udzielenie im ochrony prawnej. Jest to więc decyzja tworząca prawo. Określa ona rodzaj obowiązku i jego zakres. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją, z której strona nabywa prawo, wydana jest w postępowaniu, w której kompetencje organu mają charakter związany. Organ w tej sytuacji w zasadzie zwolniony był od oceny, czy spełnione są dalsze przesłanki wymienione w tym przepisie warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3164/18). W orzecznictwie wskazuje się również, że powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na uchyleniu się od negatywnych skutków prawnych swoich działań lub zaniechań, w sytuacji gdy brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego; tym bardziej, że uwzględnieniu jej żądania sprzeciwia się interes społeczny, ponieważ samowola budowlana jako prawnie nieakceptowana nie może zostać niejako nagradzana, np. przez uchylenie nakazu rozbiórki tylko z uwagi na indywidualny interes strony, w sytuacji gdy nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1264/18)
Podkreślić także należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania - w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części nie należy do tego rodzaju decyzji. Mimo, że w art. 48 Prawa budowalnego dopuszczono możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego to jednak decyzja w tym przedmiocie nie zależy od uznania organu ale wyłącznie od spełnieniu wszystkich wymagań zawartych w tym przepisie. Oznacza to, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, że również z tego powodu nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie takiej decyzji przez organ w trybie art. 154 k.p.a. Artykuł 154 k.p.a. nie daje także podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została rozstrzygnięta sprawa.
W razie gdy przepis prawa materialnego wyznacza przesłanki treści rozstrzygnięcia, to organ nie może od tych przesłanek odstąpić przez przyjęcie samoistnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z tego powodu, że art. 7a § 1 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, ale przypadków, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W sprawie objętej skargą taka sytuacja nie wystąpiła. WSA na poparcie swojego stanowiska przywołał również liczne orzecznictwo z którego wynika, że w stanie sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 154 k.p.a. Również NSA nie stwierdził nieprawidłowości z rozumowaniu Sądu I instancji.
Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 96a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez aprobatę braku skierowania sprawy do mediacji administracyjnej. Przepisy k.p.a. dają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji, nie jest ona obligatoryjna. Nawet w przypadku nieprzeprowadzenia mediacji organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zgodzie z art. 7 i 77 k.p.a., w toku którego strona ma prawo czynnie uczestniczyć. W toku postępowania administracyjnego strona może również składać wnioski i oświadczenia, co do których organ winien się ustosunkować. Nieskorzystanie więc przez organ z możliwości przeprowadzenia mediacji nie może zostać uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie jest także zasadny zarzut dotyczący niepełnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy. Wyjaśnia istotę sprawy i odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze. Fakt, że skarżąca nie podziela stanowiska sądu nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.
Skoro rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stanowi on bowiem podstawę prawną zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego uchylenia decyzji. Skoro zaistniały podstawy do oddalenia skargi, WSA w Warszawie prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieposiadającą uzasadnionych podstaw kasacyjnych.