Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1227/19 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. (dalej: "skarżąca", "Wspólnota", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: "SKO", "organ II instancji’’) z 12 lipca 2019 r. znak: SKO.II/426/941/17/2019 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent miasta B. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 4 października 2017 r. znak: UA. 6730.394.2017.KNM-GW ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalno – usługowego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], obręb L., przy ul. [...] w B. Wysokość budynku określono na pięć kondygnacji, do wysokości 19 m. Uprawnienia z powyższej decyzji przeniesiono decyzją z 8 grudnia 2017 r. na rzecz J. Sp. z o.o. w B. Decyzja stała się ostateczna.
Wnioskiem z 23 maja 2018 r. Wspólnota domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 4 października 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a."
Postanowieniem z 22 czerwca 2018 r. Prezydent odmówił wznowienia postępowania. W wyniku złożonego odwołania SKO postanowieniem z 17 września 2018 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Prezydent postanowieniem z 12 października 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a następnie decyzją z 3 grudnia 2018 r., znak: UA.6730.394.2017.KNM-GW odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że Wspólnota nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest co prawda właścicielem działek nr [...] i [...], które są usytuowane w obszarze analizowanym, ale oddzielonych od terenu inwestycji drogą publiczną, a oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Obsługa komunikacyjna, jak i miejsca postojowe będą się odbywać z innej drogi publicznej, niż ta oddzielająca teren Wspólnoty i teren inwestycyjny.
Inwestor nie przewiduje także prowadzenia działalności usługowej w parterze budynku. Zatem zagospodarowanie terenu sąsiedniego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, zdaniem Prezydenta, nie wpłynie na naruszanie prawa własności Wspólnoty.
SKO podzieliło stanowisko organu I instancji i decyzją z 12 lipca 2019 r. znak: SKO.II/426/17/2019 utrzymało w mocy decyzje o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy przyjął, iż weryfikacja statusu strony winna nastąpić na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a Prezydent dokonał szczegółowej analizy sprawy w tym zakresie i wydał prawidłową decyzję. Organ I instancji co prawda nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, jednak taka możliwość została zagwarantowana stronie na etapie postępowania odwoławczego, ale Wspólnota nie skorzystała.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B. wniosła skargę na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację. Dodatkowo skarżąca wskazała na naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. z powodu braku odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu, poza zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę WSA w Gliwicach uznał ją za nieuzasadnioną. Wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły, że Wspólnota nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca również w odwołaniu mogła podnieść nowe okoliczności dla wykazania swojego interesu prawnego. Tymczasem nie uargumentowała w żaden sposób swojego stanowiska.
Dalej Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy strony postępowania ustala się przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Poza sporem jest, iż strona jest właścicielem działek, które oddziela od terenu inwestycyjnego droga gminna tj. ul. [...]. Jednak od tej drogi nie została przewidziana obsługa komunikacyjna terenu inwestora, ani też miejsca postojowe. WSA w Gliwicach odnosząc się zaś do charakteru planowanej zabudowy oraz jej parametrów wyjaśnił, że w sytuacji, gdy planowany budynek o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym i wysokości do 19 m, jest oddzielony drogą publiczną od nieruchomości Wspólnoty, to brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony. Obawa skarżącej o nadmierne zacienienie jej nieruchomości, ruch pojazdów oraz generowany hałas nie mogą uzasadniać przyjęcia, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Sam przymiot właściciela nieruchomości, nawet bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza automatycznego przyjęcia, że podmiotowi takiemu przysługuje przymiot strony, bowiem o interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na tereny sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych terenów.
Wobec powyższego Sąd wojewódzki za bezzasadne uznał zarzuty podnoszone przez stronę, gdyż w omawianej sprawie charakter i parametry planowanej inwestycji wykluczają jej wpływ na nieruchomość Wspólnoty, gdyż w żaden sposób nie ogranicza możliwości jej zabudowy i innego zagospodarowania.
Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wszystkich wymaganych przez przepisy prawa elementów uzasadnienia, tj. odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż możliwość wypowiedzenia się przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oznacza, że skarżącej został zapewniony czynny udział w postepowaniu,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a przez bezpodstawne przyjęcie, iż interes prawny skarżącej nie może wynikać z art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c., a także przez bezpodstawne przyjęcie, że oddzielenie terenu inwestycji drogą publiczną od nieruchomości skarżącej wyklucza ją jako stronę postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wspólnota rozwinęła powyższe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia przepisów procesowych, dotyczących powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wywodzi bowiem, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie niezawierające wszystkich wymaganych elementów, tj. nie odnoszące się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Wspólnota uzasadniając naruszenie powyższego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniła, iż w skardze na decyzję SKO zarzuciła m.in. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - jej zdaniem - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wymaganiom stawianym przez te przepisy. Tymczasem WSA w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle się do nich nie odniósł.
Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17).
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, z odniesieniem się do art. 28 k.p.a. oraz art. 144 k.c., uprzednio akceptując stan faktyczny ustalony w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut nieodniesienia się do części zarzutów, podniesionych w skardze, należałoby wykazać istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem tym zarzutem, zdaniem NSA, skarżący kasacyjnie w istocie podważa merytoryczną poprawność argumentacji prawnej przyjętej w rozstrzygnięciu, co stanowi polemikę z motywami zaskarżonego wyroku i nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz poprzez zarzut naruszenia przepisu procesowego stosowanego (lub który powinien być zastosowany zdaniem skarżącego) przez sąd administracyjny, ale w powiązaniu z konkretnymi normami procesowymi lub materialnymi.
Takim właśnie zarzutem jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 144 k.c. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Istota sprawy polega na tym, że skarżący, będąc właścicielem nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, jednakże oddzielonych od terenu inwestycji drogą publiczną, wywodził swój interes prawny z utrudnień, jakie - jego zdaniem - powstaną w razie wybudowania planowanego budynku, tj. ewentualnego zacienienia, nadmiernego ruchu pojazdów, zwiększenia poziomu hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza. Jako źródło tego interesu wskazywał przyszłe immisje, których intensywność i poziom miałby generować istotne oddziaływanie na teren nieruchomości Wspólnoty.
W piśmiennictwie podnosi się, że przymiot strony podmiotów będących właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, powinien być oceniany każdorazowo z uwzględnieniem rodzaju planowanej inwestycji (por. E. Szewczyk, Kilka uwag w odniesieniu do pojęcia strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, red. T. Bąkowski, Gdańsk 2022, s. 206).
Podzielając powyższe, konieczne było przeanalizowanie rodzaju planowanej inwestycji, jej parametrów oraz proponowanych rozwiązań komunikacyjnych, aby ustalić, czy proponowane zagospodarowanie terenu może oddziaływać na teren Wspólnoty. Nie jest bowiem wykluczone, że stroną w sprawie warunków zabudowy będzie właściciel działki znajdującej się w dalszej odległości (vide wyroki NSA z: 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09; 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11; 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2924/12; 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13).
Zdaniem NSA ustalony stan faktyczny (rodzaj inwestycji, jej położenie względem przedmiotu własności Wspólnoty oraz rodzaj oddziaływania) w powiązaniu z przytoczonymi przepisami materialnymi (art. 28 k.p.a., art. 140 i 144 k.c.) nie uzasadnia przypisania Wspólnocie przymiotu strony w sprawie wznowienia postępowania. W konsekwencji ocena braku interesu prawnego skarżącej przeprowadzona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Jednocześnie błędnie skarżący kasacyjnie odczytuje pogląd WSA w Gliwicach, że interes prawny skarżącej nie może wynikać z art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c. Sąd ten jedynie stwierdził, że w tej konkretnej sytuacji przywołane przepisy Kodeksu cywilnego nie kreują tego interesu. Nie oznacza to bynajmniej, że WSA w Gliwicach przyjął pogląd, że przywołane normy nie mogą jako takie stanowić źródła legitymacji materialnej.
W zaskarżonym wyroku wyjaśniono, że okoliczności, które mają uzasadniać legitymację Wspólnoty, tj. ograniczenie dostępu światła, hałas, zanieczyszczenie powietrza, natężenie ruchu samochodowego na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie kreują interesu prawnego. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są bowiem zagadnienia związane z przyszłym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12).
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Analiza tych akt koresponduje z ustaleniami Sądu I instancji. Wynika z nich, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 4 października 2017 r., nie uznano Wspólnoty za stronę postępowania. Postępowanie zakończone tą decyzją zostało wznowione na wniosek skarżącej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W dalszym toku postępowania nadzwyczajnego organ I instancji decyzją z 3 grudnia 2018 r. odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z 4 października 2017 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie SKO decyzją z 12 lipca 2019 r. utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy.
Przyjmuje się, że uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko prezentuje NSA w wielu wyrokach (por. wyrok z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3438/19; wyrok z 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10; z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09; z 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10).
W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że Wspólnota nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. Jej interes jest interesem wyłącznie faktycznym.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. NSA wskazuje, iż Wspólnota bezpodstawnie twierdzi, że zostało naruszone jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, bowiem organ I instancji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wspólnota rozszerza ograniczenie jej prawa wypowiedzi na całe postępowanie administracyjne. Tymczasem uchybienie powyższe, tj. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zostało konwalidowane przez organ odwoławczy. Wspólnocie zapewniono bowiem prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła żadnych wniosków, wobec czego Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania ww. naruszenia za istotne, tym samym skutkującego uchyleniem decyzji SKO.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł jak w pkt 1. sentencji.
Nadto w pkt 2. wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - wobec braku podstawy prawnej do przyznania takich kosztów. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie (vide wyrok NSA z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 828/20).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).