Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. IV SA/Po 989/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: "Skarżący"), na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") z dnia [...] września 2016 r. numer [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy komina z przewodami dymowymi, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp. (dalej: "PINB") z dnia [...] czerwca 2016 r.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] września 2015 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne budynku mieszkalnego czteroklatkowego, zlokalizowanego w miejscowości [...] ustalając, że w 2014 roku od frontu budynku, Skarżący wybudował komin zewnętrzny o wysokości około 4 m na podmurówce z cegły i płycie fundamentowej. Komin jest wypuszczony na wysokość około 0,8 m od okapu dachu i w dniu kontroli Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność wykonanej budowy. Organ ustalił, że w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 sierpnia 2015 r. nie dokonano zgłoszenia robót polegających na budowie zewnętrznego komina do przedmiotowego budynku. Ustalił też, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym inwestycja została zrealizowana, nie wydano również decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji.
Zatem dobudowany komin zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, która podlega procedurze określonej w przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."). W związku z tym wdrożona została procedura legalizacyjna, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu PINB nr 14/2016 z dnia 29 lutego 2016 r. W wyznaczonym terminie, jak również do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, wymagana postanowieniem dokumentacja techniczna nie została przedłożona, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego komina.
Po rozpatrzeniu odwołania, w którym Skarżący podniósł, że rozbiórka pozbawi go zarówno ogrzewania, jak i ciepłej wody, WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną wykonanych robót. Wskazał, że budowa komina na fundamencie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a w sytuacji braku takiej decyzji, zastosowanie ma przepis art 48 i nast. P.b. Prawidłowym więc było procedowanie PINB i nałożenie, na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych zaświadczeń i dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ Skarżący nie przedstawił wymaganych dokumentów, dlatego zasadnie orzeczono rozbiórkę komina.
W skardze Skarżący zwrócił się o pomoc do Sądu podając, że jego rodzina składa się z osób niepełnosprawnych. Komin natomiast jest leki i bez fundamentów oraz nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję wskazując, że bezsporna pozostaje okoliczność wybudowania przedmiotowego komina przez Skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Wskazując na art. 3 pkt 1 P.b. naprowadził, że pod pojęciem urządzenia budowlanego rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik (art. 3 pkt 9). Podjęte przez Skarżącego prace nie polegały na budowie obiektu budowlanego. Wzniesiony komin należy traktować jako część instalacji centralnego ogrzewania, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Za taką kwalifikacją efektu wykonanych robót przemawia niewielki rozmiar wybudowanego komina (4 m wysokości na podmurówce z cegły, wypuszczony na 0,8 m nad poziomem dachu) oraz usytuowanie komina na zewnątrz stosunkowo niedużego czterorodzinnego budynku mieszkalnego.
Wobec tego należało przyjąć, że wykonanie przy istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b. nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 P.b. Można więc przyjąć, że podjęte roboty budowlane stanowią inny przypadek, niż określony w art. 48 ust. 1 P.b. co prowadzi do wniosku, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 P.b. W tej sytuacji błędne jest rozstrzygnięcie organów oparte na przepisie art. 48 P.b. W ramach wytycznych WSA wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.
W skardze kasacyjnej WWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. i lit. a tej ustawy zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:
- 1. mylnym rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, że wybudowany przez Skarżącego komin zewnętrzny o wysokości 4 m na podmurówce z cegły i płycie fundamentowej przy budynku mieszkalnym czteroklatkowym jest urządzeniem budowlanym,
- 2. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez uznanie, że do takiego przypadku zastosowanie winny mieć przepisy art. 50 i art. 51 P.b. i związane z nimi odpowiednie postępowanie,
- 3. niezastosowanie przez WSA art. 3 pkt 6 i 7 P.b. i nieuznanie, że wybudowany przez Skarżącego komin zewnętrzny o wysokości 4 m z cegły i płycie fundamentowej przy budynku mieszkalnym czteroklatkowym należało zakwalifikować jako wykonanie robót budowlanych, w wyniku których rozbudowano budynek mieszkalny czteroklatkowy o przedmiotowy komin.
Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Nadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Uzasadniając zarzuty wskazano, że WSA nie zakwestionował dokonanych przez organy nadzoru ustaleń faktycznych dotyczących realizacji przez Skarżącego komina o wysokości 4 m na podmurówce z cegły i płycie fundamentowej, przy ścianie zewnętrznej, od frontu budynku mieszkalnego czteroklatkowego. Takie wykonanie komina stanowi rozbudowę istniejącego budynku a zatem roboty budowlane należało zakwalifikować do budowy i w konsekwencji inwestor winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Sposób zrealizowania komina na zewnątrz budynku, spowodował powiększenie gabarytów budynku i co za tym idzie zmiany powierzchni zabudowy oraz kubatury, o powierzchnię zabudowy i objętość zrealizowanego na zewnątrz komina (tak WSA w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. II SA/Po 736/15). Wobec tego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
W petitum wniesionego środka odwoławczego postawione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzucono, że WSA nie zastosował art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. i nie uznał, że wybudowany komin zewnętrzny o wysokości 4 m z cegły na płycie fundamentowej przy budynku mieszkalnym czteroklatkowym nie został zakwalifikowany jako wykonanie robót budowlanych, w wyniku których rozbudowano budynek mieszkalny o przedmiotowy komin. Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony.
Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że w 2014 roku Skarżący, bez wymaganego pozwolenia względnie zgłoszenia, wykonał komin objęty postępowaniem. Komin ten wykonany został poza pierwotnym obrysem budynku, przy ścianie zewnętrznej, na podmurówce z cegły i płycie fundamentowej. Dodać też należy, że budynek, do którego dobudowany został zewnętrzny komin, istnieje co najmniej od 2003 roku. Wynika to z kserokopii aktu notarialnego, którym Skarżący wraz z żoną nabył lokal mieszkalny w tym budynku (k. 24 akt sądowych). Wykonanie komina na zewnątrz budynku miało ten skutek, że doszło do powiększenia powierzchni zabudowy, a więc rozbudowy budynku (obiektu budowlanego). Budowa, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 P.b. obejmuje również "rozbudowę", mieści się więc w pojęciu "robót budowlanych", zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 7 P.b. Trafnie więc skarga kasacyjna podnosi powołując wyrok WSA z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. II SA/Po 736/15, że taki sposób zrealizowania przedmiotowego nowego trzonu kominowego spowodował powiększenie gabarytów budynku a co za tym idzie, zmianę powierzchni zabudowy i kubatury budynku o powierzchnię zabudowy i objętość zrealizowanego na zewnątrz komina. Zatem WSA, poprzez niezastosowanie art. 3 pkt 6 i 7 P.b., dopuścił się naruszenia tych przepisów.
Jeśli chodzi o naruszenie art. 3 pkt 9 P.b., że przedmiotowy komin nie może być uznany za urządzenie budowlane w rozumieniu tego przepisu, to wobec zasadności naruszenia art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. i rozbudowie budynku mieszkalnego o przedmiotowy komin, zarzut ten traci na znaczeniu.
Niemniej jednak, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, kwalifikacja przedmiotowego komina, jako urządzenia budowlanego, nie mogła spowodować uwzględnienia skargi. Uszło bowiem uwadze WSA, że art. 3 pkt 1 P.b. zmieniony został z dniem 28 czerwca 2015 r. przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2015 roku, poz. 443). Treść przepisu przywołana w zaskarżonym wyroku (art. 3 ust. 1 lit. a – obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi), zastąpiona została nowym brzmieniem: ilekroć w ustawie jest mowa o "obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych".
Zmiana powyższa spowodowała, że urządzenia budowlane, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 P.b., nie są integralną częścią budynku, stanowią natomiast odrębny przedmiot objęty ustawą – Prawo budowlane. Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące urządzeń budowlanych, jako integralnych części budynku, straciło na aktualności.
Konsekwencją skuteczności zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. jest również to, że usprawiedliwionym jawi się zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 P.b. Przepisy te, zgodnie z ich brzmieniem, mają bowiem zastosowanie do "przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1". W rozpoznawanej sprawie rozbudowa budynku o przedmiotowy komin mieści się w dyspozycji art. 48 ust. 1 P.b. Stąd też wytyczne WSA nakazujące rozpoznanie dobudowy komina w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b., są nieprawidłowe.
Ponieważ skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku dobudowy na zewnątrz budynku komina doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. Na tego rodzaju roboty budowlane ustawa – Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Poza sporem pozostaje, że Skarżący pozwoleniem takim się nie legitymował, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Trafnie więc organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną, która nie została skutecznie przeprowadzona. Wobec tego orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego komina ma oparcie w art. 48 ust. 1 P.b.
Jeśli chodzi o zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestii słusznościowych, to tego rodzaju argumentacja w żadnym wypadku nie może skutkować jej uwzględnieniem. Wskazać bowiem należy, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.