Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 156/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 59 ust. 7 i 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego z dnia [...] lutego 2015 r. wymierzające Skarżącym karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu - uchylił w całości postanowienie organu I instancji oraz wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu realizowanego na podstawie decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] lutego 2009 r, w wysokości 50.000 zł. Następnie organ ten postanowieniem z dnia 15 września 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., sprostował z urzędu własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. i na stronie pierwszej w wierszu jedenastym zamiast słów: "w zw. z art. 59 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane" wpisał: "w zw. z art. 57 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane" uznając, że jest to błąd pisarski.
Po rozpoznaniu zażalenia Skarżących, GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. WINB popełnił omyłkę pisarską (błąd) wskazując zamiast art. 57 ust. 7 P.b. - art. 59 ust. 7 P.b. Błędne wpisanie w podstawie prawnej zamiast "w zw. z art. 57 ust. 7 i 59f ustawy Prawo budowlane" – "w zw. z art. 59 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane" jest błędem pisarskim, mającym charakter oczywistej omyłki, która nie prowadzi do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia WINB i nie skutkuje merytoryczną zmianą rozstrzygnięcia.
W skardze Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., przez nieprawidłowe zastosowanie w zw. z nieprawidłową wykładnią art. 113 § 1 K.p.a. zmierzającą do utrzymania w mocy postanowienia o sprostowaniu z urzędu podstawy prawnej wydanego postanowienia oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., przez jego niezastosowanie przez organ II instancji w związku z zaistniałym stanem faktycznym polegającym na wydaniu postanowienia na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. w przedmiocie sprostowania z urzędu podstawy prawnej wydanego postanowienia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podzielając stanowisko organów, że nastąpiła oczywista omyłka pisarska, polegająca na wskazaniu błędnej podstawy prawnej. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. mylnie wskazano "art. 59 ust. 7 (...) Prawo budowlane" zamiast: "art. 57 ust. 7 (...) ustawy Prawo budowlane". Ta omyłka (błąd) mogła podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Skoro istotą sprawy rozstrzygniętej postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2015 r. jest wymierzenie kary w kwocie 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, zatem materialnoprawna podstawa tego rozstrzygnięcia opierała się m.in. na treści art. 57 ust. 7 P.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 57 ust. 7 P.b został powołany w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. i tam dokonano jego wykładni, a wszelkie ustalenia i rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu postanowienia korespondują z treścią art. 57 ust. 7 P.b. W konkluzji WSA zaznaczył, że wskazanie w osnowie (sentencji), w podstawie prawnej postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2015 r. przepisu art. 59 ust. 7 zamiast art. 57 ust. 7 P.b., nosi cechy omyłki oczywistej, a sprostowanie nie powoduje merytorycznej zmiany orzeczenia, w tym rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli w całości powyższy wyrok, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tj. nie uwzględnił skargi), mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 113 § 1 K.p.a, polegającego na tym, że organy administracji publicznej uznały, iż podstawa prawna wydanego postanowienia mogła podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a.
Na tej podstawie wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że istotą sprawy jest sprostowanie podstawy prawnej wydanego postanowienia. Organy nadzoru budowlanego uzasadniając swoje stanowisko, które WSA uznał za prawidłowe, rozgraniczyły treść rozstrzygnięcia i treść uzasadnienia. W rzeczywistości miało miejsce sprostowanie podstawy prawnej dokonane w trybie art. 113 K.p.a. W ocenie Skarżących, WSA w ślad za organami obu instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 113 § 1 K.p.a., przez co nie zgodził się ze Skarżącymi, którzy twierdzą że w stanie faktycznym sprawy nie można było dokonać sprostowania, o którym mowa w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Sąd także błędnie przyjął, że w sprawie chodzi o sprostowanie jedynie błędów i omyłek o charakterze nieistotnym, podczas gdy podstawa prawna ma charakter istotny i nie może być prostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Skarżący sformułowali również tezę, że związek art. 59 ust. 7 z art. 59f P.b. (tj. podstawa prawna postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r.) nie jest pozbawiony sensu.
Przepis ten dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i wskazuje sposób obliczenia kary nałożonej na Skarżących. Nie można więc uznać go za nielogiczny. Z art. 59f P.b. wynika sposób obliczenia kary wymierzonej na skarżących, która winna po dokonaniu obliczeń wynosić 5.000,00 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna stawia jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. art. 113 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu natomiast skupia się włącznie na przepisie art. 113 § 1 K.p.a. i wskazuje na błędną jego wykładnię a błąd w ocenie skargi kasacyjnej, jakiego dopuścił się WSA, dotyczy wadliwego przyjęcia, że na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. można dokonać sprostowania podstawy prawnej wydanego postanowienia.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli legalności WSA było postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w postanowieniu WINB z dnia [...] lipca 2015 r., którym wymierzono Skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W postanowieniu wymierzającym karę, jako podstawę prawną wskazano art. 59 ust. 7 i 59f P.b., zamiast art. 57 ust. 7 i 59f tej ustawy. Zaznaczyć też należy, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., organ powołał prawidłową podstawę prawną, tj. art. 57 ust. 7 P.b. Ponadto, cytując treść tego przepisu, wyjaśnił jego istotę i dodatkowo przytoczył poglądy judykatury odnoszące się do kary wymierzanej na tej podstawie prawnej.
Przepis art. 113 § 1 K.p.a. będący podstawą sprostowania stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Prawidłowa wykładnia art. 113 § 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że przez oczywistą omyłkę należy rozumieć błąd polegający na tym, że w decyzji (postanowieniu) przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów czy też omyłkę pisarską zostało wyrażone coś, co w sposób oczywisty i widoczny jest sprzeczne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 584). Przez oczywiste omyłki należy rozumieć błędy, które jednoznacznie wynikają z zestawienia zebranego w sprawie materiału z treścią decyzji (postanowienia). Niedopuszczalne jest natomiast sprostowanie, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Innymi słowy, sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać omyłki istotne, nieoczywiste dla stron postępowania, wpływające w znaczny sposób na ich sytuację prawną. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na szereg przykładów niedopuszczalnego poszerzania pojęcia "oczywistej omyłki" w wydawanych decyzjach. Należy jednak mieć na uwadze, że charakter stwierdzonej w decyzji (postanowieniu) omyłki lub błędu musi być przeanalizowany w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.
Dokonując wykładni omawianego przepisu WSA, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy przepis ten ma pełne zastosowanie. Nie jest bowiem kwestionowane, że Skarżący przystąpili nielegalnie do użytkowania części obiektu budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym. W uzasadnieniu prawnym postanowienia wymierzającego karę wskazano sposób tego naruszenia – brak niezbędnego pozwolenia na użytkowanie oraz wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 57 ust. 7 i art. 59f P.b. Zatem oczywistość błędu wynika z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, skoro rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 20 lipca 2015 r. są skorelowane z treścią art. 57 ust. 7 P.b..
Nadmienić należy w tym miejscu, że uzasadnienie prawne to inaczej wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Różni się ono od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu prawnym organ wyjaśnia, dlaczego zastosował dany przepis prawa. Z uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia wynika ponadto ocena stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie oraz wykazanie związku między tą oceną, a osnową rozstrzygnięcia. Zatem wskazania zawarte w uzasadnieniu co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia są wiążące i stanowią potwierdzenie, że w sentencji postanowienia, tak jak w tej sprawie, w zakresie powołania podstawy prawnej doszło do omyłki (błędu). Sprostowanie tej omyłki (błędu) nie prowadzi do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia, nie skutkuje też zmianą merytoryczną rozstrzygnięcia. Prowadzi to do konkluzji, że WSA zasadnie nie dopatrzył się naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. Powyższego stwierdzenia nie może podważyć argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do różnych orzeczeń sądowych, bowiem przytoczone przykłady niedopuszczalności sprostowania aktu administracyjnego są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie. Wszystko to oznacza, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.
Brak jest też podstaw do przypisania zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym uchybienie tym przepisom miałoby polegać. Brak uzasadnienia będącego elementem konstrukcyjnym tego środka odwoławczego (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) ma ten skutek, że w tej części skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.