Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E.Ś. i P.Ś. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB") z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynęło pismo H.T. i R.T. (współwłaścicieli działki nr [...] w [...]) zawiadamiające o nielegalnym wybudowaniu obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia 29 marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej ustawy Prawo budowlane) PINB w [...] nakazał inwestorom E.Ś. i P.Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o wymiarach 3,80 m x 18,10 m, dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], wybudowanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie wnieśli E.Ś. i P.Ś..

PWINB rozpoznając odwołanie, podzielił w całości stanowisko organu I instancji w zakresie nałożenia na inwestorów obowiązku rozbiórki, zwracając uwagę na konieczność doprecyzowania sentencji zaskarżonej decyzji w kwestii określenia tego obowiązku. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] PWINB uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom E.Ś. i P.Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o wymiarach 3,80 m x 18,10 m, dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], wybudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazał, że organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania ustalił, że przedmiotowa wiata została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym PINB w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2016 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust.

3. Termin ten kilkukrotnie ulegał przedłużeniu na wniosek inwestorów. Wobec niedostarczenia przez inwestorów w przedłużonym terminie wymaganych dokumentów należało wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wnieśli samodzielnie E.Ś. i P.Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i pozwolenie na wykonanie rozbiórki przedmiotowej wiaty do dnia 30 czerwca 2018 r., bowiem obecnie nie mają pomieszczenia zastępczego, gdzie mogliby umieścić maszyny i urządzenia produkcyjne.

W uzupełniającym skargę piśmie procesowym skarżący wskazali nadto, że decyzja ta wydana została pomimo wystąpienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż nie doręczono im zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie materiałów dowodowych oraz wskazali, że została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając skargę od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wybudowanie przedmiotowej wiaty wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego E.Ś. i P.Ś. nie uzyskali. Prawidłowo i jednoznacznie ustalony został przez organy stan faktyczny, w oparciu o który zasadne było zastosowanie procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów, a ponadto umorzone zostało wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego i nadbudowie istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego wraz z rozbiórką hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...] położonej w [...].

Nieprzedstawienie przez E.Ś. i P.Ś. w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów obligowało organy do wydania nakazu rozbiórki. Sąd wskazał, że brzmienie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest w tym zakresie jednoznaczne, a ponadto żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku niedostarczenia przez inwestora żądanej przez organ dokumentacji.

W opisanych powyżej okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że stanowisko skarżących jest bezzasadne, a zaskarżona decyzja PWINB jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Identyczne skargi kasacyjne od tego orzeczenia wnieśli E.Ś. i P.Ś., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi;

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że PWINB decyzją z dnia [...] bezzasadnie uchylił decyzję PINB z dnia [...]i nakazał rozbiórkę budynku - wiaty o wymiarach: 80 m x 18,10 m, dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu [...], podczas gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, tj. uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji;
2. 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że PWINB zobowiązany był wydać w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną uchylającą w całości decyzją PINB z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
3. 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiła kwalifikowana wada stanowiąca przesłankę jego wznowienia - strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu na skutek naruszenia przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji przepisów art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1, § 2 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a., to jest:
4. - zaniechania zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego (postępowanie zostało przeprowadzone przez formalnej podstawy i jest jedynie ciągiem czynności faktycznych, wszystkie czynności w postępowaniu, które nie zostało prawidłowo wszczęte nie wywierają żadnych skutków prawnych dla strony),
5. - zaniechania zawiadomienia strony o czynnościach dowodowych podejmowanych w sprawie przez organ I instancji,
6. - brak prawidłowego oznaczenia stron w decyzjach ostatecznych, w sprzeczności z treścią postanowień PINB nr [...] z dnia [...], zmienione postanowieniem nr [...] z dnia [...], a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...],
7. - nieprawidłowe doręczenie decyzji (decyzji organów obydwu instancji nie otrzymały wszystkie strony postępowania, które powinny je otrzymać),
8. - zaniechania wyznaczenia stronom bezpośrednio przed wydaniem decyzji ostatecznej terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie materiałów dowodowych, co uniemożliwiło ustosunkowanie się strony do dowodów zgromadzonych w toku postępowania i złożenie ostatecznych wniosków dowodowych,
9. 5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1, § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy Skarżący wykazali, że decyzja ostateczna PWINB z dnia [...] została wydana z naruszeniem zasady zapewnienia Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu;
10. 6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 11, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80, art. 84 § 1 K.p.a., art. 86 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., art. 107 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazali, iż organy administracji obydwu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie, w szczególności:
11. - nie wszczęły prawidłowo postępowania,
12. - nie zgromadziły całości materiałów dowodowych, które umożliwiałyby prawidłowe rozpatrzenie sprawy,
13. - nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,
14. - dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawne materiału dowodowego,
15. - błędnie uzasadniły decyzje wydane w niniejszej sprawne,
16. - nie doręczyły skutecznie decyzji wszystkim stronom,
17. 7. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy Skarżący wykazali, iż niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa oraz okoliczności faktycznych zostały rozstrzygnięte przez PWINB na niekorzyść Skarżącego,
18. 8. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji błędnego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd I instancji sformułował błędną ocenę, że PWINB decyzją z dnia [...] bezzasadnie uchylił decyzję PINB z dnia [...] i nakazał rozbiórkę budynku - wiaty o wymiarach: 80 m x 18,10 m dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce o nr ew. gruntu [...], podczas gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, tj. uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji,
19. 9. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80, art. 86 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji błędnego uzasadnienia wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., w którym Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością, gdyż błędnie ocenił, iż zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki nowego budynku - wiaty znajdującej się na działce nr ewid. gruntu [...] w [...] na miejscu "starego obiektu" położonego w [...], podczas gdy na w.w. działce został jedynie wykonany remont dotychczasowej wiaty, a nie budowa nowego obiektu wymagająca pozwolenia na budowę,
20. 10. art. 141 i § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji błędnego uzasadnienia wyroku z dnia 14 grudnia 2017r., w którym Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, iż zaistniały przesłanki do rozbiórki nowego "budynku - wiaty" znajdującego się na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w [...], choć w rzeczywistości na tej działce znajduje się wyremontowana wiata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż za oczywiście bezzasadne okazały się zarzuty oznaczone w skargach kasacyjnych numerami 9 i 10, a dotyczące rzekomo błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, iż przedmiotowa wiata została wybudowana na działce skarżących na miejscu starego obiektu i stanowiła nowy budynek, podczas gdy na działce został wykonany jedynie remont dotychczasowej wiaty.

Zauważyć trzeba, iż okoliczność ta nie była uprzednio podnoszona tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem I instancji, a jednocześnie stoi w sprzeczności z jednoznacznymi w swojej treści oświadczeniami inwestora P.Ś. składanymi w toku postępowania administracyjnego, w tym w toku kontroli w dniu [...] gdzie podał, iż przedmiotową wiatę wybudował w latach 2000-2001 oraz podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...], (k. 19-20 akt organu I instancji), gdzie inwestor podał, iż cyt. "wiata została pobudowana tam gdzie kiedyś było ogrodzenie z siatki".

Jednocześnie w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów, chociażby uprawdopodobniających twierdzenie, iż przedmiotowa wiata nie jest obiektem nowym, lecz wyremontowaną wiatą pobudowaną w przeszłości. Żadnych dowodów na tą okoliczność nie wskazano także w skardze kasacyjnej. Za gołosłowne uznać należy w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu skarg kasacyjnych twierdzenie, iż okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, zgromadzonej z urzędu i przedstawionej przez strony, jak również w zeznaniach świadków i stron.

Uwzględniając znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu fakt, iż poza kontrolowanym postępowaniem toczyły się także odrębne postępowania legalizacyjne co do innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na tej samej działce, spośród których co najmniej jedno, dotyczącej hali o wymiarach 13,10 m x 12,00 m było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, która nie została dotąd zakończona (pod sygn. II OSK 1275/18 oczekuje na rozpoznanie skarga kasacyjna od wyroku WSA w Gdańsku z 14 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 570/17) można jedynie domyślać się, iż ten zarzut skarżących kasacyjnie faktycznie nie odnosi się do będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania wiaty o wymiarach 3,8 x 18,10 m, lecz do wskazanej wyżej hali, co do której inwestorzy podnosili już w toku postępowania administracyjnego argument, iż nie jest to nowy obiekt, lecz jedynie wyremontowana przez nich uprzednio istniejąca wiata.

Za niezasadny uznać należy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 8. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził bowiem przypisywanemu mu przez skarżących kasacyjnie w tym zarzucie poglądu, iż cyt. "[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] bezzasadnie uchylił decyzję PINB z dnia [...] i nakazał rozbiórkę budynku - wiaty o wymiarach: 80 m x 18,10 m dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce o nr ew. gruntu [...]". Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż uzasadnienie skarg kasacyjnych zdaje się sugerować, iż ich autorowi w zarzucie tym chodziło o to, że Sąd I instancji wadliwie sporządził uzasadnienie niezauważając przesłanek dla uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże okoliczność ta nie może wpłynąć na ocenę zgłoszonego zarzutu, bowiem ze względu na art. 183 § 1 P.p.s.a. sąd kasacyjny jest związany zakreślonymi w skardze kasacyjnej podstawami i postawionymi w ich ramach zarzutami, co oznacza, że nie jest uprawniony do uzupełniania lub domyślania się intencji sporządzającego skargę kasacyjną.

Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego powodu sporządza ją profesjonalista. W skardze tej zatem winny być precyzyjnie sprecyzowane zarzuty, tak by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia, którego to wymogu zarzut oznaczony w skargach kasacyjnych jako 8 nie spełnia.

Nie okazał się zasadny także zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 7, albowiem wskazany w nim jako wzorzec kontroli art. 7a § 1 K.p.a. został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przy czym art. 16 ustawy nowelizującej stanowił, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art.

1. Z powyższego wynika, iż wskazywany w tym zarzucie kasacyjnym jako naruszony art. 7a § 1 K.p.a. nie mógł być w ogóle stosowany przez organy w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym 30 sierpnia 2013 r., a zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]. Niezależnie od powyższego argumentu o charakterze zasadniczym wskazać nadto można, iż wprost z treści tego przepisu wynika, iż nie stosuje się go o ile sprzeciwiają się temu sporne interesy stron (w kontrolowanej sprawie sąsiadów nieruchomości zabudowanej samowolnie wzniesioną wiatą), a dodatkowo w skargach kasacyjnych nie wskazano jakie to wątpliwości co do treści normy prawnej miałby zachodzić w kontrolowanej sprawie.

Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w skargach nr 6. W skargach kasacyjnych nie wykazano bowiem na czym polegać by miała wadliwość we wszczęciu postępowania w kontrolowanej sprawie, jakich to dowodów (poza ewentualną opinią biegłego) organy nie przeprowadziły, względnie nie oceniły oraz na czym polegać by miała błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i wadliwość sporządzonego uzasadnienia decyzji. Nie zależnie od powyższego autor skarg kasacyjnych nie wykazał wpływu zarzucanych uchybień na treść rozstrzygnięcia, co przesądza o bezzasadności tego zarzutu.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu kasacyjnego jest zbiorem ogólników nie odnoszących się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, co także uniemożliwia zweryfikowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez pryzmat tegoż zarzutu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny skonkretyzowany element uzasadnienia tegoż zarzutu dotyczący zaakceptowania przez Sąd I instancji braku przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia, czy na działce nr [...] wybudowano nowy obiekt (halę), czy tylko wyremontowano istniejącą wiatę.

Jak wskazano już bowiem powyżej w aktach sprawy administracyjnej brak jakiegokolwiek dowodu chociażby uprawdopodabniającego istnienie tego rodzaju wątpliwości, a w sytuacji gdy sam inwestor wskazywał, iż przedmiotowa wiata o wymiarach 3,8 m x 18 m została przez niego pobudowana jako nowy obiekt w miejscu starego ogrodzenia z siatki, brak było przesłanek dla przeprowadzania kolejnych dowodów na okoliczność faktyczną ustaloną zgodnie z twierdzeniami strony.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. dowód z opinii biegłego można przeprowadzić w postępowania administracyjnym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Nie wymaga zaś jakichkolwiek wiadomości specjalnych poczynienie ustaleń kiedy został pobudowany dany obiekt, względnie kiedy i jakiego rodzaju roboty budowlane zostały przy nim przeprowadzone. Zakwalifikowanie zaś danych robót pod kątem regulacji ustawy Prawo budowlane, jako remontu, czy też przebudowy, odbudowy czy budowy nowego obiektu, czyli pojęć o charakterze prawnym zdefiniowanych w przepisach tej ustawy, stanowi element stosowania prawa (subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego) i jest wyłączną kompetencją orzekających w sprawie organów (względnie kontrolujących ich działanie sądów administracyjnych), które z założenia znają prawo i powołane są do jego stosowania. Co za tym idzie właśnie przeprowadzenie takowego dowodu z opinii biegłego należałoby uznać za oczywiste naruszenie prawa procesowego, albowiem sprowadzałoby się do zastąpienia organu administracji przez biegłego w orzekaniu w sprawie.

Nie okazał się także trafny zarzut oznaczony w skargach kasacyjnych nr 5, albowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali na czy polegać by miało pozbawienie ich prawa czynnego udziału w postępowaniu. Okoliczności tej nie wyjaśniono także w uzasadnieniach skarg kasacyjnych, ograniczając się do nieprawdziwego stwierdzenia, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało skierowane do innych osób niż decyzje, w sytuacji, gdy wszystkie te orzeczenia skierowane były do skarżących obecnie kasacyjnie inwestorów. W kasacji wskazano także, że strony postępowania nie były zawiadamiane o czynnościach dowodowych, które wymagały ich udziału, nie precyzując jednakże o jakie konkretnie czynności chodzi, które strony zostały przy tych czynnościach pominięte i jaki był ewentualny wpływ tych naruszeń na treść zapadłych rozstrzygnięć, co uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej kontroli tego zarzutu.

Z tych samych przyczyn za bezzasadny uznać należało zarzut kasacyjny oznaczony w skargach nr 4. Tu również autor skarg kasacyjnych mimo postawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wskazał na czym konkretnie naruszenia te miały polegać w kontrolowanej sprawie, w tym w szczególności jakich stron nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego i czynnościach dowodowych podejmowanych przez organ I instancji, w czym dopatruje się sprzeczności pomiędzy postanowieniami wskazanymi w tym zarzucie, a wydaną w sprawie decyzją ostateczną, w sytuacji gdy wszystkie te rozstrzygnięcia skierowane były do E.Ś. i P.Ś. i jakim konkretnie podmiotom nie doręczono decyzji organów obydwu instancji i jaki miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć jednocześnie należy, iż tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd prawny jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przykładowo wskazać można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 782/16, z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. II OSK 87/17, z dnia 27 października 2017 r., sygn. II OSK 2711/15, z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2009/15, z dnia 16 maja 2012 r, sygn. II OSK 362/11z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08, czy też wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Bd 14/12 oraz w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r., sygn. II SA/Po 586/17 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Co za tym idzie przyjąć należy, iż skarżący kasacyjnie nie mogą skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. polegającym na nieuchyleniu decyzji na tej podstawie mimo zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołując się na okoliczność pozbawienia prawa do udziału w tym postępowaniu innych, niewskazanych nawet konkretnie osób.

Odnośnie samych zaś skarżących kasacyjnie stwierdzić należy, iż w stosunku do nich nie zaistniały w postępowaniu administracyjnym takie okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie, iż zostali oni bez własnej winy pozbawieniu możliwości obrony swych praw.

Jak trafnie bowiem zauważył WSA w Gdańsku wprawdzie organ II instancji nie umożliwił skarżącym przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale w postępowaniu tym nie zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Powyższe w powiązaniu z faktem, iż postępowanie przed organem I instancji toczyło się przez ponad trzy lata, a inwestorzy samowoli brali w nim aktywny udział składając między innymi każdorazowo uwzględniane przez organ wnioski o przedłużenie terminu do przedstawienia niezbędnych dla legalizacji obiektu dokumentów, których ostatecznie jednak nie złożyli, pozwala na zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji, iż skarżący nie wykazali aby zaniechanie to uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych a także, że uchybienie art. 10 § 2 K.p.a. przez PWINB miało istotny wpływ na wynik sprawy. Znamiennym jest, iż także w skargach kasacyjnych wpływu tego nie wykazano, mimo jednoznacznej treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Nietrafny okazał się także zarzut oznaczony nr 3, albowiem strony skarżące kasacyjnie nie wykazały by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie tego zarzutu autor skarg kasacyjnych powołał się wyłącznie na brak przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego, co do którego to środka wykazano, już powyżej, iż nie był w sprawie przydatny, a jego dopuszczenie na okoliczności wskazywane przez skarżących kasacyjnie stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania.

Z omówionych powyżej powodów za nietrafny uznać także należało zarzut oznaczony w skargach kasacyjnych nr 2, albowiem on również sprowadzał się do bezpodstawnego zakwestionowania braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz gołosłownego zakwestionowania ustaleń organów, iż przedmiotowa wiata o wymiarach 3,8 m na 18,1 m (w tym zarzucie kasacyjnym błędnie wskazano wymiary jako 80 m x 18,10 m) została przez inwestorów wybudowana, podczas, gdy jak stwierdzili w skargach kasacyjnych dokonali jedynie jej remontu.

Znamiennym dla sposobu opracowania skarg kasacyjnych jest umieszczenie w uzasadnieniu tegoż zarzutu kłamliwych twierdzeń, iż w postanowieniu PINB z dnia 8 lipca 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowej wiacie oraz nałożeniu na obowiązku przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. wskazanych w nim dokumentów oraz w postanowieniach tegoż organu o przedłużeniu terminu jako adresata wskazano jedynie P.Ś., podczas gdy w orzeczeniach tych jako adresatów wskazywano oboje inwestorów i obojgu z nich były one doręczane.

W sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić mógł do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Pamiętać przy tym trzeba, iż wobec niezgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36), co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż wiążące stają się zaaprobowane przez WSA w Gdańsku ustalenia, iż roboty budowlane zrealizowane przez skarżących kasacyjnie w warunkach samowoli polegały na pobudowaniu budynku w postaci wiaty o wymiarach 3,8 m na 18,1 m dobudowanej do istniejącego obiektu budowlanego.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej, a naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Wymogom tym nie odpowiada zarzut oznaczony w skargach kasacyjnych nr 1, albowiem jak wynika z jego uzasadnienia skarżący naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa materialnego dopatrują się w zastosowaniu instytucji postępowania legalizacyjnego określonej w art. 48 ust, 1 do 4 ustawy Prawo budowlane w stosunku do robót, które w ich ocenie nie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem nie stanowiły budowy nowego obiektu, lecz jedynie remont obiektu istniejącego uprzednio.

Pod pozorem zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego autor skarg kasacyjnych próbuje zatem zwalczać zaaprobowane przez Sąd ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego dotyczące zakresu i rodzaju robót budowlanych zrealizowanych przez inwestorów.

Powyższe przesądza o bezzasadności tegoż zarzutu. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Nie można - w sytuacji, gdy strona nie podziela poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych - skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Inaczej rzecz ujmując próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Podkreślić zaś trzeba, iż w ramach ustaleń faktycznych przyjętych przez orzekające w sprawie organy za prawidłowe uznać należało zakwalifikowanie robót budowlanych polegających na posadowieniu w miejscu uprzednio jedynie wydzielonym ogrodzeniem z siatki obiektu trwale związanego z gruntem, ze ścianami i dachem obłożonymi blachą jako budowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Budowa ta na podstawie art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane i wobec braku wskazania tego rodzaju obiektu w art. 29 ust. 1 tej samej ustawy wymagała niewątpliwie uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec zaś braku takowego pozwolenia po stronie inwestorów, zasadnym było zastosowanie do niej art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane jako dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw.