Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1267/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 503/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J., A. J. i J. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej J. K. M. K. i P. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie przepisu art. 173 i 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (błędne dokonanie kontroli decyzji administracyjnej) wyrażające się w naruszeniu art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067) oraz art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, przez błędne przyjęcie, iż powyższe przepisy prawa materialnego odnoszą się do ochrony interesu prawnego skarżących J., A. i J. J. w zakresie działań podejmowanych przez J., P. i M. K. - remontu rurociągu doprowadzającego wodę z kanału do komory turbinowej wraz z konstrukcją ramy nośnej rurociągu na terenie działek [...] w Z.,
2. II. na podstawie art. 173 i 174 piet 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, które uniemożliwiło jej prawidłowe rozstrzygnięcie, wyrażające się w naruszeniu:
3. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, wewnętrznie sprzecznego, ponadto nie posiadającego zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, stanowisk pozostałych stron postępowania, w szczególności J., P. i M. K., niedostatecznie wyjaśniającego podstawę prawą rozstrzygnięcia, które przejawiało się w bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Państwa J. w zakresie wpływu prac remontowych - remontu rurociągu doprowadzającego wodę z kanału do komory turbinowej wraz z konstrukcją ramy nośnej rurociągu na terenie działek [...] w Z., na nieruchomości stanowiące własność skarżących, bez dokonania ustalenia na jakie nieruchomości, poza wskazanymi w decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w G.... (dz. ewidencyjne nr... i...) prace remontowe będą miały wpływ. Bezzasadne przyjęcie, że skarżący uprawdopodobnili przysługujące im prawo własności określonych nieruchomości, które byłyby objęte robotami budowlanymi przy zabytku, wbrew treści Ksiąg Wieczystych tych nieruchomości, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancją zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej;
4. 2) art. 145 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) przez zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw stwierdzenia naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organu odwoławczego art. 127 § 1 k.p,a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec braku po stronie Państwa J. przymioty strony postępowania;
5. 3) art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, w braku przesłanek faktycznych i prawnych do rozpoznania sprawy w tym trybie.
6. 4) art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. przez niezawiadomienie przez Sąd pierwszej instancji innych uczestników postępowania administracyjnego, poza skarżącymi, o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J., A. J., J. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 lutego 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz.1842) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o uchyleniu postanowienia z dnia 28 grudnia 2017 r., którym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania od decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie zabytku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenę co do niedopuszczalności odwołania wywiódł z tego, że osoby wnoszące odwołanie nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 września 2016 r., którą doręczano wyłącznie wnioskodawcy. Organ odwoławczy uznał w efekcie, że odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, polegająca na wniesieniu odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia takiego środka zaskarżenia, może być stwierdzona tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie mogło wynikać wyłącznie z konstatacji, że podmioty wnoszące odwołanie nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie obowiązkiem organu odwoławczego było zweryfikowanie twierdzeń skarżących, którzy wskazali w odwołaniu, iż przedmiotowe roboty budowlane będą negatywnie oddziaływać na nieruchomości stanowiące ich własność, a ponadto zanegowali tytuł prawny inwestorów do obiektu objętego pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W skardze kasacyjnej błędnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przez błędne przyjęcie, iż powyższe przepisy prawa materialnego odnoszą się do ochrony interesu prawnego osób, które złożyły odwołanie.

Zaznaczyć należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie przesądził tego, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 1 września 2016 r., w szczególności nie ocenił ich legitymacji procesowej w kontekście przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej. Sąd Wojewódzki nie mógł wypowiedzieć się co do obszaru oddziaływania spornej inwestycji, bądź prawa własności poszczególnych działek gruntowych, skoro organ odwoławczy nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych.

W sytuacji gdy organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy faktycznej i prawnej, odnoszącej się do kręgu stron w przedmiotowej sprawie, to Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane postanowienie, celem ponownego zbadania tego zagadnienia.

Podkreślić jednak należy, że nie była to jedyna przyczyna podjętego rozstrzygnięcia, gdyż Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia charakteru pisma złożonego przez skarżących, mianowicie wyjaśnienia, czy pismo zatytułowane jako odwołanie należy traktować jako ten właśnie środek zaskarżenia, czy też jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 147 k.p.a.

Tymczasem w skardze kasacyjnej pominięta została kwestia związana z błędną informacją organu co do daty decyzji pierwszej instancji, a co za tym idzie niewyjaśnieniem okoliczności związanych z terminem złożonego odwołania.

Biorąc pod uwagę obowiązki organu odwoławczego wynikające z przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a., słusznie Sąd Wojewódzki wskazał na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających w celu właściwego zakwalifikowania pisma skarżących z 15 września 2017 r. i nadania mu prawidłowego biegu.

Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się również zarzut odnoszący się do przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. (powołanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej), jak też zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 147 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pkt II.2 skargi kasacyjnej).

Całkowicie nietrafnie sformułowano ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymogom tego przepisu.

Sąd Wojewódzki w sposób logiczny i wyczerpujący odniósł się do tych okoliczności sprawy, które miały znaczenie dla kontroli legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Zaakcentować przy tym należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a., rolą sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie zastępowanie organu w rozpoznaniu sprawy, zwłaszcza przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Dlatego w niniejszej sprawie dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienia proceduralne i wady zaskarżonego postanowienia skutkować musiały jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 119 p.p.s.a. – zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki był uprawniony do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem zaskarżone postanowienie zalicza się do katalogu aktów wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co wiąże się z tym, że strony i uczestnicy postępowania nie są zawiadamiani o terminie takiego posiedzenia, w przeciwieństwie do przypadku wyznaczenia rozprawy (posiedzenia jawnego), o którym zawiadamia się strony w myśl art. 91 § 2 p.p.s.a.

Tym samym chybiony okazał się również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie byli uwzględnieni w sprawie jako uczestnicy postępowania, w konsekwencji czego doręczono im odpis wyroku z uzasadnieniem, co umożliwiło złożenie przez nich skargi kasacyjnej.

Ponadto należy wskazać, że nie zasługiwał na uwzględnienie złożony przez J. K. wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego z uwagi na równoległe postępowanie sądowoadministracyjne, w toku którego zapadł wyrok WSA z 26 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 1283/21. Z sentencji i uzasadnienia wymienionego wyroku wynika, że odnosi się on do sprawy rozpoznanej przez organ administracji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 24 stycznia 2017 r. Chociaż wymieniona decyzja pozostaje w związku z pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 2016 r., to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowej nie zależy od wyniku postępowania sądowego dotyczącego weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie wznowieniowym. W rezultacie nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej i zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie z art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 6