Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1132/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. sp. z o.o. w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego czynności kontrolnych.
W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 84c ust. 16 i art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.; zwanej dalej u.s.d.g.) - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grudziądzu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu z 14 maja 2014 r., do wszczętych czynności kontrolnych w dniu 14 maja 2014 r. w sklepie przy ul. [...] w G., prowadzonego przez M. sp. z o.o. w P. (zwaną dalej Spółką), wskazując, że zgodnie z art. 84d ww. ustawy z 2 lipca 2004 r. sprzeciw ten jest niedopuszczalny. Spółka wniosła zażalenie, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 w zw. z 144 k.p.a. postanowieniem z [...] lipca 2014 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na zakończenie czynności kontrolnych.
Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że istota postępowania, które zostało zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczy wniesionego przez stronę skarżącą sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego, wniesionego w trybie art. 84c u.s.d.g. Nie dotyczy natomiast rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego. Sąd podzielił dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że tego typu rozstrzygnięcia nie zapadły w postępowaniu administracyjnym i nie stanowią żadnej z kategorii spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, o której mowa w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) na co wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, zgodnie z którą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84 c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tego typu rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie, na co wskazuje treść ich uzasadnień oraz zarzuty skargi.
W skardze kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając
- 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, pomimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd I instancji odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia;
- b) art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;
- c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie są sprzedawane środki zastępcze;
- 2) naruszenie prawa materialnego, to jest:
- d) art. 84c ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu;
- e) art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia – do czasu jego rozpatrzenia;
- f) art. 84c ust. 12 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, pomimo tego, że organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;
- g) art. 82 u.s.d.g. poprzez podjęcie kontroli, pomimo tego, że u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.
Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu, Spółka podkreśliła, że pomimo wyraźnej dyspozycji zawartej w art. 84c ust. 5 u.s.d.g., organ kontynuował czynności kontrolne po wniesieniu sprzeciwu. Tym samym podjęte po wniesieniu sprzeciwu działania były bezprawne, a całą przeprowadzoną kontrolę należy uznać za nieważną. Organ błędnie przyjął, że kontrola została zakończona i że w niniejszej sprawie sprzeciw był bezprzedmiotowy. Dowody uzyskane w trakcie tak przeprowadzonego postępowania kontrolnego nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu.
Przedsiębiorcy nie zawiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli, a kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w jej trakcie. Organ błędnie pouczył stronę o braku prawa do zażalenia, pomijając normy wynikające z art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Postanowienie z [...] czerwca 2014 r. należy bowiem uznać za postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w rozumieniu art. 84c ust. 9 pkt 2 tej ustawy.
Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie zawiera wyłącznie zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego. Organ nie zawarł oceny materiału dowodowego i jedynie przytoczył treść przepisów, które zastosował. Wadliwie uzasadniona decyzja powinna być zatem wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie zgodziła się z argumentacją Sądu I instancji dotyczącą niedopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Przedstawione zostało orzecznictwo sądowe związane z możliwością wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. prowadzące do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Stwierdzenie braku kognicji przez sąd administracyjny i odrzucenie skargi na tej podstawie oznacza, że sąd administracyjny nie wypowiada się w przedmiocie zasadności tej skargi. Dopiero skuteczne podważenie argumentacji związanej z odrzuceniem skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny spowoduje konieczność rozpoznania skargi.
Z tego względu, w niniejszej sprawie niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej związane ze sposobem, w jaki Sąd I instancji powinien był merytorycznie rozpoznać skargę, określone w punkcie 1 lit. c oraz punkcie drugim skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie stosował ich ponieważ wcześniej uznał, że nie jest właściwy.
Na tym etapie postępowania dla sytuacji wnoszącej skargę kasacyjną mają zarzuty opisane w punkcie 1 lit. a i lit. b, ponieważ dotyczą możliwości realizowania przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej we wnioskowanym w skardze zakresie. Wskazane zarzuty nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie Spółka wniosła sprzeciw wobec czynności kontrolnych organu, który jednak postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. W wyniku wniesienia zażalenia, postanowieniem z [...] lipca 2014 r. – zaskarżonym następnie do sądu administracyjnego – organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Akty podlegające zaskarżeniu zostały przez Spółkę jednoznacznie określone w skardze, powołano też przepis art. 84c u.s.d.g. podnosząc między innymi, że naruszono art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu, mimo że w trakcie kontroli organ został zawiadomiony o jego złożeniu. Związane z zaskarżonymi aktami zarzuty i argumentacja skargi wskazują więc, że wnosząc sprzeciw Spółka zamierzała osiągnąć konkretny cel, to jest wstrzymanie czynności kontrolnych. Tak się jednak w sprawie nie stało, stąd wadliwe – zdaniem Spółki – działanie organów zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.
Pogląd o dopuszczalności skargi na odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 13 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 3/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 4, poz. 55), zgodnie z którą, "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".
Zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Z tego względu, jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W literaturze przedmiotu nie budzi najmniejszych wątpliwości stanowisko, że uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Celem rozwiązania przyjętego w art. 269 jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd wyrażony w uchwale II GPS 3/13 i nie stwierdza zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., a zatem jest obowiązany respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powyższe skutkuje uznaniem zarzutów kasacyjnych przedstawionych w punkcie 1 lit. a i b za nieuzasadnione. Jak wskazano w uzasadnieniu cyt. uchwały, postępowanie, o którym mowa w art. 84 c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.d.g., w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g. nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym a właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przepisów art. 84c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84 c ust. 9 lub 10 wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy.
Cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy zawarte w orzecznictwie poprzedzają przywołaną uchwałę II GPS 3/13, a więc nie mogą być wzięte pod uwagę jako rozstrzygające w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.