Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie ze skargi W. B. – reprezentowanej przez matkę S. W. – na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. W. (przedstawiciela ustawowego W. B.) od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. nakazującej W. B., ustawowo reprezentowanej przez matkę – S. W., rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej w m. K. (dz. nr [...]), gm. B., zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. podniosła, że mieszka w przedmiotowym budynku z czwórką dzieci i matką. Samotnie wychowuje dzieci i utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej. Podkreśliła, że obecnie jej sytuacja finansowa jest lepsza niż w przeszłości, gdy z powodu trudności finansowych nie złożyła w całości wymaganej przez PINB dokumentacji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o ponowne wyznaczenie terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji.
Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik fachowy uzupełnił skargę, wskazując na braki decyzji organu I instancji, która nieprecyzyjnie wskazywała w sentencji przedmiot rozbiórki oraz na niezastosowanie się do wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 699/14 i NSA w sprawie II OSK 334/15.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut niezrealizowania zaleceń zawartych we wcześniej zapadłych w sprawie wyrokach sądów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sformułował wymóg, by precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku nastąpiło w sentencji decyzji administracyjnej. Ten wymóg nie został, w ocenie Sądu I instancji, zachowany. Decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest – jeśli chodzi o sformułowanie sentencji – uboższa treściowo aniżeli decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Sentencja odsyła wprawdzie do graficznego załącznika do decyzji, sama w sobie nie zawiera jednak precyzyjnego i nie budzącego żadnych wątpliwości określenia nałożonego obowiązku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji oraz sądzie i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że rozpoznając sprawę w 2017 r. PINB zignorował treść odwołania S. W. z dnia [...] grudnia 2013 r. W piśmie tym, będącym odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., podnosi ona głównie okoliczności związane z sytuacją majątkową, które według niej uniemożliwiły terminowe złożenie wymaganych dokumentów i wnosi o ponowne wyznaczenie w tym celu terminu. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. została wyeliminowana z porządku prawnego, podobnie jak utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z dnia [...] maja 2014 r., wniosek S. W. nie spotkał się jednak z żadną reakcją organów nadzoru budowlanego. Tym samym naruszony został, w ocenie Sądu, art. 8 k.p.a. statuujący wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł WWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. poprzez błędny zarzut niezastosowania przez PINB w K. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz przez WWINB w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. przepisu art. 153 p.p.s.a.;
- 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne zakwestionowanie dokonanych ustaleń faktycznych oraz oceny zebranego materiału dowodowego przez PINB w K. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz przez WWINB w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. wyrażone w następujący sposób: "Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że rozpoznając sprawę w 2017 r. PINB zignorował treść odwołania S. W. z dnia [...] grudnia 2013 r. W piśmie tym, będącym odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., podnosi ona głównie okoliczności związane z sytuacją majątkową, które według niej uniemożliwiły terminowe złożenie wymaganych dokumentów i wnosi o ponowne wyznaczenie w tym celu terminu. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. została wyeliminowana z porządku prawnego, podobnie jak utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z dnia [...] maja 2014 r., wniosek S. W. nie spotkał się jednak z żadną reakcją organów. Tym samym naruszony został art. 8 k.p.a. statuujący wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. To naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy deklarowana jest gotowość uzupełnienia wymaganej przez przepisy prawa dokumentacji. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem pierwszej kolejności ustosunkowanie się do wniosku o wyznaczenie terminu do uzupełnienia dokumentacji. Rozstrzygając ten wniosek organ winien mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a więc z jednej strony okoliczność wcześniejszych przedłużeń wyznaczanych terminów, zaś z drugiej: względy społeczne (...)" (str. 10 uzasadnienia wyroku);
- 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie, że sentencja decyzji PINB w K. nr [...] nie określa precyzyjnie obowiązku: "Podkreślić w tym miejscu należy, że NSA expressis verbis sformułował wymóg, by precyzyjne i niebudzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku nastąpiło w sentencji decyzji administracyjnej. Ten wymóg nie został zachowany. Decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest -jeśli chodzi o sformułowanie sentencji - uboższa treściowo aniżeli decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Sentencja wprawdzie odsyła do graficznego załącznika do decyzji, sama w sobie nie zawiera jednak precyzyjnego i nie budzącego żadnych wątpliwości określenia nałożonego obowiązku." (str. 9 uzasadnienia wyroku).
Ewentualnie na wypadek uznania przez NSA, że art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- a) prawa materialnego: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie przez Sąd prawa materialnego - art. 153 p.p.s.a.;
- b) przepisów postępowania:
- 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne zakwestionowanie dokonanych ustaleń faktycznych oraz oceny zebranego materiału dowodowego dokonanego przez PINB w K. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz przez WWINB w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. w następujący sposób: "Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że rozpoznając sprawę w 2017 r. PINB zignorował treść odwołania S. W. z dnia [...] grudnia 2013 r. W piśmie tym, będącym odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., podnosi ona głównie okoliczności związane z sytuacją majątkową, które według niej uniemożliwiły terminowe złożenie wymaganych dokumentów i wnosi o ponowne wyznaczenie w tym celu terminu. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2013 r. została wyeliminowana z porządku prawnego, podobnie jak utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z dnia [...] maja 2014 r., wniosek S. W. nie spotkał się jednak z żadną reakcją organów Tym samym naruszony został art. 8 K.p.a. statuujący wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. To naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy deklarowana jest gotowość uzupełnienia wymaganej przez przepisy prawa dokumentacji. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem pierwszej kolejności ustosunkowanie się do wniosku o wyznaczenie terminu do uzupełnienia dokumentacji. Rozstrzygając ten wniosek organ winien mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a więc z jednej strony okoliczność wcześniejszych przedłużeń wyznaczanych terminów, zaś z drugiej: względy społeczne [...)" (str. 10 uzasadnienia wyroku);
- 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie, że sentencja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] nie określa precyzyjnie obowiązku: "Podkreślić w tym miejscu należy, że NSA expressis verbis sformułował wymóg, by precyzyjne i niebudzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku nastąpiło w sentencji decyzji administracyjnej. Ten wymóg nie został zachowany. Decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest- jeśli chodzi o sformułowanie sentencji - uboższa treściowo aniżeli decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Sentencja wprawdzie odsyła do graficznego załącznika do decyzji, sama w sobie nie zawiera jednak precyzyjnego i nie budzącego żadnych wątpliwości określenia nałożonego obowiązku." (str. 9 uzasadnienia wyroku).
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła W. B., reprezentowana przez matkę S. W., zastępowana przez adw. A. P. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że PINB nie rozpatrywał odwołania wniesionego od jego uchylonej decyzji z [...] grudnia 2013 r. Decyzja PINB z [...] grudnia 2013 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z [...] maja 2014 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Niemniej jednak – jak trafnie podkreślił Sąd I instancji – obowiązkiem organów rozpatrujących sprawę jest uwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę odnoszących się do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. W takim więc kontekście należy potraktować kwestionowane w omawianym zarzucie stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do konieczności wyjaśnienia m.in. okoliczności związanych z sytuacją majątkową strony i faktycznego umożliwienia jej zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej, bowiem nakaz rozbiórki jest środkiem ostatecznym, sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki.
Stanowisko to nie jest w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., IV SA/Po 699/14 i NSA z 22 listopada 2016 r., II OSK 334/15, nakazującymi należycie rozważyć wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Powyższy zarzut nie mógł zatem zostać uwzględniony.
W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy powiązać go z art. 145 § 1 lit. c) czy lit. a) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie naruszył ocen prawnych i wskazań wynikających z wiążących go orzeczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że w wyroku z 22 listopada 2016 r., II OSK 334/15, NSA sformułował wymóg, by precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku nastąpiło w sentencji decyzji. Błędne więc było odesłanie przez organ administracyjny do graficznego załącznika do decyzji. Zarzut ten nie mógł w tej sytuacji zostać uwzględniony.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.