Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 5281/19 oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie nabył obywatelstwa polskiego, albowiem żadne z jego rodziców w dniu jego narodzin, tj. [...] marca 1964 r., nie posiadało obywatelstwa polskiego. Zdaniem Sądu organ trafnie uznał, że ojciec skarżącego (N. K.) utracił obywatelstwo polskie przed narodzinami syna na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.). N. K. wstąpił do służby wojskowej w państwie Izrael bez zgody właściwych władz polskich. Powołano się w tym zakresie na znajdujące się w aktach zaświadczenie Sił Obrony Izraela z 12 kwietnia 2018 r., w którym podano, że każdy obywatel lub osoba posiadająca prawo pobytu w Izraelu (ojciec skarżącego takie prawo posiadał), która nie została powołana do odbycia służby zasadniczej, była zaliczana w poczet sił rezerwy. Nie odnaleziono dokumentów, z których wynikałoby, że ojciec skarżącego takiej służby nie odbywał. Ponadto Sąd wskazał na kserokopię dowodu osobistego ojca skarżącego, wraz z tłumaczeniem na język polski, z której wynikało, że został mu nadany numer wojskowy.
Skargę kasacyjną złożył A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a." oraz art. 7, art. 8 § 2, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 55 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez uznanie, że załączone zaświadczenie wystawione przez Siły Obrony Izraela jest niepełne i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy ojciec skarżącego spełnił przesłankę utraty obywatelstwa polskiego z mocy art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i negatywne konsekwencje procesowe z powodu niezłożenia przez niego nowego zaświadczenia z Sił Obrony Izraela, pomimo uznawania w innych, analogicznych postępowaniach, że identycznej treści zaświadczenie jest pełne i pozwala na jednoznaczne ustalenie, że dana osoba nie wstąpiła do wojska w państwie obcym;
- 2. art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim z powodu wyciągnięcia dla strony negatywnych skutków procesowych pomimo braku obiektywnych możliwości załączenia przez skarżącego zaświadczenia z Sił Obrony Izraela o innej treści, zgodnej z żądaniem organu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że z treści zaświadczenia uzyskanego z Sił Obrony Izraela wynika jednoznacznie, że władze wojskowe Izraela nie dysponują dokumentacją potwierdzającą odbywanie służby wojskowej przez ojca skarżącego. Inaczej mówiąc, we wskazanym w zaświadczeniu okresie ojciec skarżącego nie odbywał służby wojskowej w żadnych formacjach wojskowych istniejących wówczas w Izraelu. Podniesiono też, że na tym zaświadczeniu brak było numeru wojskowego, co w ocenie skarżącego kasacyjnie dodatkowo potwierdza brak pełnienia służby wojskowej. Podniesiono, że skarżący nie miał wpływu na treść tego zaświadczenia, Siły Obrony Izraela wydają bowiem jeden rodzaj zaświadczenia dla wszystkich aplikujących podmiotów. Jeśli organ miał wątpliwości co do treści i kompletności zaświadczenia, powinien zwrócić się w drodze pomocy prawnej do właściwych organów izraelskich. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie wykraczało poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, że N. K. nie pełnił służby wojskowej w państwie obcym, a skarżący nabył po nim obywatelstwo polskie i nie utracili go w okresie późniejszym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz.
49) w brzmieniu obowiązującym w dniu narodzin skarżącego kasacyjnie, tj. [...] marca 1964 r., dziecko rodziców, z których jedno jest obywatelem polskim, drugie zaś obywatelem innego państwa, nabywa przez urodzenie obywatelstwo polskie. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie swoje obywatelstwo wywodzi od obywatelstwa ojca, N. K., twierdząc, że ojciec był obywatelem polskim i nie utracił tego obywatelstwa w dniu narodzin syna. Poza sporem jest, że N. K. posiadał obywatelstwo polskie co najmniej w dacie 23 września 1938 r., tj. w dniu wydania mu legitymacji emigranta. Kwestią sporną jest natomiast utrata przez niego obywatelstwa w terminie późniejszym.
Przesłanki utraty obywatelstwa polskiego zostały zawarte w art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 ze zm.), która obowiązywała do 19 stycznia 1951 r. Stosownie do 11 pkt 2 tej ustawy utrata obywatelstwa polskiego następowała przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, powołany przepis nie ogranicza pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej.
Należy zatem przyjąć, że każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodziło skutek w postaci utraty w mocy prawa obywatelstwa polskiego. Służba wojskowa w państwie obcym może polegać w szczególności na formalnej rejestracji w siłach rezerwy. Taka rejestracja oznacza bowiem, że dana osoba zaczyna podlegać w pełnym zakresie obcym władzom wojskowym i ustanowionym przez nie zasadom. Służba wojskowa może również polegać na pozostawaniu w gotowości do stawienia się w razie konieczności do czynnej służby wojskowej w państwie obcym (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 2512/19).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji i Minister przyjęli, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwalał na ustalenie, że ojciec skarżącego posiadał obywatelstwa polskie w dacie narodzin syna. Słusznie powołano się na treść zaświadczenia wystawionego przez Siły Obrony Izraela w dniu 12 kwietnia 2018 r. "o nieodbyciu czynnej służby rezerwowej". Wskazano w nim, że: "1. Zostaliśmy poproszeni o informacje dotyczące służby ww. (tj. N. K.) w okresie 15.5.1948 do 19.01.1951.
- 2. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym każdy obywatel lub osoba posiadająca prawo pobytu w Izraelu, która nie została powołana do odbycia służby zasadniczej będzie zaliczana w poczet sił rezerwy.
- 3. Po poszukiwaniu w zmechanizowanym oraz tradycyjnym wykazie Sił Obrony Izraela nie odnaleziono dokumentów wskazujących, iż w zakreślonych powyżej datach ww. osoba nie odbywała czynnej służby rezerwowej, ani innych rodzajów służby w Siłach Obrony Izraela.". Wynika z niego po pierwsze, że zasadą na gruncie prawa izraelskiego było zaliczanie w poczet sił rezerwy każdego obywatela lub rezydenta, który nie został powołany do odbycia służby zasadniczej. Zatem zasadą było, że każdy obywatel lub rezydent był powoływany do odbycia służby zasadniczej albo zaliczany w poczet sił rezerwy. Po drugie wskazano, że właściwe archiwa izraelskie nie dysponują dokumentacją pozwalającą na uznanie, że ojciec skarżącego podlegał jakiemukolwiek wyłączeniu w tym zakresie, tj., że nie odbywał – z jakichkolwiek względów – którejkolwiek z rodzajów służby w Siłach Obrony Izraela. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że z treści tego zaświadczenia wynika, iż władze wojskowe Izraela nie dysponują dokumentacją potwierdzającą odbywanie służby wojskowej przez ojca skarżącego. Z zaświadczenia wynika bowiem jedynie, że władze wojskowe Izraela nie dysponują dokumentacją potwierdzającą wyłączenie ojca skarżącego ze służby wojskowej, pozostaje zatem domniemanie, że taką służbę odbył.
Ponadto, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na nadany ojcu skarżącego numer wojskowy, uwidoczniony w dowodzie osobistym N. K., wydanym przez właściwe władze izraelskie (kserokopia tego dokumentu wraz z tłumaczeniem na język polski znajdują się w aktach sprawy). Skarżący kasacyjnie nie odniósł się do treści tego dokumentu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że numer wojskowy nie został podany w ww. zaświadczeniu. Dokumenty te są spójne i zgodne ze sobą. Nie pozwalają na przyjęcie, że ojciec skarżącego w dacie narodzin syna nadal posiadał obywatelstwo polskiego. Wskazują natomiast, że w stosunku do N. K. spełniona została przesłanka utraty obywatelstwa polskiego z art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. z uwagi na służbę wojskową w państwie obcym (bez zgody właściwego organu polskiego – okoliczność bezsporna).
Nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i innych podmiotów w analogicznych postępowaniach. Wskazać należy, że w art. 8 k.p.a. wprowadzona została zasada zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z §1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 tego kodeksu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że powoływane przez nią decyzje zostały w istocie wydane w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, albowiem nie odniosła się w żaden sposób do kwestii numeru wojskowego nadanego N. K. przez władze Izraela, skoncentrowała się jedynie na tożsamej treści zaświadczeń wydanych przez Siły Obrony Izraela.
Ponadto, pamiętać należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady równości. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88).
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 1829 ze zm.), zgodnie z którym osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązani dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody.
Powyższy przepis zmienia – w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego – reguły wyjaśniania stanu faktycznego, w tym gromadzenia materiału dowodowego. To na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu i to jego obciążają skutki prawne wynikające z nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Powyższe powoduje, że wprawdzie z organu nie jest zniesiony obowiązek dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), tym niemniej wnioskodawca zainteresowany potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego zobowiązany jest aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy zwrócił się do strony skarżącej o złożenie nowego zaświadczenia z Sił Obrony Izraela, z którego wynikałoby, że ojciec skarżącego nie służył w wojsku izraelskim, w żadnej formacji, w tym nie został zaliczony do sił rezerwy. Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na to wezwanie podniósł, że przedłożone zaświadczenie (omówione powyżej) jest w jego ocenie wystarczające do zbadania przesłanki utraty obywatelstwa z uwagi na służbę w obcym wojsku. Dodał, że nie jest w stanie przedstawić innego zaświadczenia ze względu na to, że izraelskie organy wojskowe wydają jedynie zaświadczenia o takiej treści, jak to, które znajduje się w aktach sprawy. Twierdzenia te uznać należy za gołosłowne, albowiem strona nie wykazała, że podjęła choćby próbę uzyskania nowego, bardziej precyzyjnego zaświadczenia.
Po drugie, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, twierdzenia te nie są zasadne, ponieważ w innych postępowaniach przedstawiane są zaświadczenia odmiennej treści (w tym również przedstawiał je pełnomocnik występujący w niniejszej sprawie). Strona nie odniosła się do tych wskazań organu w skardze kasacyjnej.
Ponadto podkreślić należy, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 §1 k.p.a., już z tego względu, że (po bezskutecznym wezwaniu strony do wykonania czynności) przedstawił tłumaczenie na język polski kserokopii dowodu osobistego N. K., z którego wynikało, że nadano mu numer wojskowy, co z kolei (w połączeniu z treścią znajdującego się w aktach zaświadczenia) pozwoliło na ustalenie, że ojciec skarżącego w dacie urodzin syna nie posiadał już obywatelstwa polskiego.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 55 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.