Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi E. K. i A. K. oraz W. Z. i M. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również ŚWINB) z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta Cieszyński, po rozpoznaniu wniosku Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C., zatwierdził projekt przebudowy ul. L. wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicami F. i Z. oraz ulicami K., S. i K. w C. i udzielił pozwolenia na przebudowę w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r.
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 873/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że pozwolenie zostało wydane bez uprzedniego rozważenia potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz bez uzupełnienia dokumentacji o projekt zagospodarowania terenu i o decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 15 lutego 2008 r., II OSK 16/07, w którym podzielono stanowisko, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i może wymagać sporządzenia raportu, ma zatem zastosowanie art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej również PINB) o zakończeniu robot i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Przesłano także organowi kopię postanowienia Burmistrza Miasta C. z [...] października 2006 r., w którym postanowiono nie nakładać obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, a także kopię decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] grudnia 2006 r., którą określono środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Rozpoznając wniosek o pozwolenie na przebudowę, po wyroku sądów administracyjnych, Starosta Cieszyński decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia, wskazując na fakt wykonania robót. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarga na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 192/09.
W stosunku do decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte zostało na wniosek E. i A. K. oraz W. i M. Z. postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Swoje stanowisko podtrzymał w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/12, a skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2808/12.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "p.b."). Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r. inwestor kontynuował roboty, przez co działał w warunkach samowoli, której skutki podlegają usunięciu na podstawie art. 48 p.b. Konieczne jest zatem ustalenie zakresu robót przeprowadzonych po wyroku WSA.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. PINB powtórnie umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Decyzją z [...] grudnia 2012 r. PINB w C. umorzył w całości postępowanie w sprawie przedmiotowych robót. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty były kontynuowane po wyroku WSA z 28 lipca 2006 r., co poświadczają wpisy w dzienniku budowy. Brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że wykonano roboty inne niż przebudowa. Roboty wykonane po dniu 28 lipca 2006 r. jako przebudowa podlegały legalizacji w trybie art. 51 p.b., bowiem art. 48 p.b. dotyczy wyłącznie robót będących budową. Nadto organ stwierdził, że wykonanie robót w oparciu o ostateczną decyzję nie stanowiło samowoli. Pozwolenie, mimo orzeczenia w nieprawomocnym wyroku o jego niewykonalności, funkcjonowało w obrocie. PINB uznał, że poczynione ustalenia nie dają podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej, gdyż nie ma powodów do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w art. 51 p.b. Wobec zakończenia robót nie było także podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 p.b.
Decyzją z [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołań E. i A. K. oraz W. i M. Z., ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że decyzja o umorzeniu postępowania jest przedwczesna. Nie można bowiem stwierdzić, że przedmiot sprawy w postaci samowolnie wykonanych robót budowlanych nie istnieje. Organ I instancji nie zastosował się do wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego i nie ustalił, jakie roboty zostały wykonane po dniu 28 lipca 2006 r. Przesłuchano jedynie świadków, którzy nie potrafili określić zakresu robót wykonanych po wyroku WSA. Mimo powołania się na analizę dziennika budowy, nie zawarto w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń o zakresie robót wykonanych po tym wyroku.
W konsekwencji organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Przedmiotem badania nie jest zgodność robót z projektem budowlanym, a zakres robót przeprowadzonych po dniu 28 lipca 2006 r. Kwestia zgodności z przepisami prawa budowlanego i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może mieć znaczenie na późniejszym etapie postępowania, po wdrożeniu postępowania naprawczego i legalizacyjnego.
W skardze do sądu administracyjnego Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 48, 50 i 51 p.b. oraz przepisów postępowania – art. 105 § 1 k.p.a. Wywodził, że roboty wykonane po uchyleniu pozwolenia nie są robotami samowolnymi. W dacie rozpoczęcia robót inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem. Sprawa może zatem podlegać rozpoznaniu w oparciu o art. 51 p.b. Ponieważ inwestycja została wykonana zgodnie z projektem, a dokumentacja budowlana była kompletna, to w ramach postępowania legalizacyjnego nie ma przedmiotu nadającego się do legalizacji. W tej sytuacji zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 907/13 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że co do zasady należy zgodzić się ze ŚWINB, że inaczej wygląda sytuacja prawna inwestora, który wykonał roboty na podstawie udzielonego pozwolenia, następnie usuniętego z obrotu prawnego, a inaczej inwestora, który budował już po uchyleniu pozwolenia. W pierwszym przypadku nie można twierdzić, że miały miejsce roboty budowlane prowadzone w warunkach samowoli. Inaczej jednak należy ocenić sytuację, gdy doszło do uchylenia pozwolenia. Nie ma jednocześnie racji strona skarżąca twierdząc, że nieprawomocny wyrok nie rodzi w tym zakresie żadnych skutków. Jeżeli wyrok sądu I instancji zawiera rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekające, że decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, to wówczas prowadzenie robót należy zakwalifikować jako prowadzone w warunkach samowoli.
Gdy roboty nie stanowią budowy, przepis art. 48 p.b. w ogóle nie może mieć do nich zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie robót będących budową w rozumieniu prawa budowlanego, a nie innych przypadków robót budowlanych. Do innych niż budowa robót budowlanych stosuje się art. 51 p.b. Sąd wskazał, że kwestia zgodności wykonanych robót z projektem służyła organowi I instancji do wykazania, że roboty stanowiły wyłącznie przebudowę, a ta w każdym przypadku podlega legalizacji w trybie art. 51 p.b., co czyni zbędnym ustalenie jakie prace były wykonywane po dniu 28 lipca 2006 r. Zdaniem Sądu okoliczność ta miała istotne znaczenie dla trybu stosowanego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem legalizacja robót polegających na przebudowie prowadzona winna być w każdym przypadku na podstawie art. 50 i 51 p.b. WSA podał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, że umorzenie postępowania jest konsekwencją merytorycznego rozpoznania sprawy i przyjęcia, że wobec zgodności przebudowy z przepisami prawa, brak jest podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w art. 51 p.b.
Sąd nie uznał natomiast zasadności argumentu skargi, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania przed organami nadzoru budowlanego, albowiem doszło do skutecznego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. eliminuje bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takiej decyzji jednak w sprawie nie wydano, a samo zgłoszenie i brak sprzeciwu ze strony organu takiej przeszkody nie stanowią. W konsekwencji Sąd uznał, że podane przez organ odwoławczy argumenty przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniają wniosku, iż przeprowadzenie wyjaśnień w zakresie wskazanym przez organ jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał przy tym, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od zweryfikowania tezy, że roboty polegające na przebudowie drogi, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b., nie dają podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w tym przepisie, a sytuacja taka uzasadnia umorzenie postępowania, wywierające skutek legalizacji.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ŚWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że jest związany prawomocnym wyrokiem sądu, który zapadł w niniejszej sprawie. Dlatego też przyjął, że roboty budowlane wykonane przed uchyleniem pozwolenia na przebudowę były legalne, a zrealizowane po 28 lipca 2006 r. były robotami samowolnymi. Jednocześnie przyjął, że roboty budowlane prowadzone po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę faktycznie stanowiły przebudowę i zastosowanie do nich mają przepisy art. 50 i 51 p.b. Podniósł, że w sytuacji, w której samowolnie prowadzone roboty budowlane nie naruszają żadnych przepisów, a tak jest w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków określonych w art. 51 p.b., co powoduje konieczność umorzenia prowadzonego w tym zakresie postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli E. K. i A. K. oraz W. Z. i M. Z., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. Zarzucili, że organ w sytuacji gdy stwierdził zgodność wykonanych robót z prawem, powinien był wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie o umorzeniu postępowania. Natomiast postępowanie może być uznane za bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy jego przedmiot przestanie istnieć. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie zweryfikował materiałów, które złożyli z pismem z dnia [...] marca 2014 r., a związanie organu orzeczeniem sądu nie zwalniało go z obowiązku przeprowadzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając skargę za niezasadną podkreślił, że w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok tego Sądu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Gl 907/13, potwierdzający właściwość trybu naprawczego z art. 50 p.b. w stosunku do robót budowlanych polegających na przebudowie, również w sytuacji gdy stanowiły samowolę budowlaną. Nadto Sąd przyjął, że podstawą umorzenia postępowania przed organem I instancji nie była bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak robót wykonanych w warunkach art. 50 ust.1 p.b., lecz z powodu stwierdzenia w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy zgodności dokonanej przebudowy z przepisami prawa.
Przywołując następnie art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie tej okoliczności stanu faktycznego i stan prawny nie uległy zmianie, zatem organ był związany przyjętym przez Sąd stanowiskiem. W tej sytuacji zasadnie ŚWINB uznał, że roboty budowlane, które zostały wykonane po uchyleniu przez sąd decyzji o pozwoleniu na przebudowę, tj. po 28 lipca 2006 r., należało zakwalifikować jako przebudowę stanowiącą samowolę budowlaną i wdrożyć w stosunku do nich tryb z art. 50 i art. 51 p.b. Wbrew twierdzeniom skargi organ odniósł się do zgodności tych robót z obowiązującymi przepisami, nie znajdując podstaw do ich zakwestionowania. Organ stwierdzając zgodność wykonanych robót z prawem wskazał, że brak jest konieczności nakładania któregokolwiek z obowiązków wynikających z art. 51 p.b., co doprowadziło do umorzenie postępowania. Dlatego jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący nie przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy.
W opinii Sądu I instancji, niezasadny okazał się również zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a., bowiem organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał zakres związania powołanym wyrokiem Sądu i zastosował się do zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania.
Sąd zaznaczył, że w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Gl 907/13, wskazano na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności umorzenia postępowania, w sytuacji gdy brak jest podstaw do nałożenia obowiązków z art. 51 p.b., nie przesądzając kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie. Dlatego też w zaskarżonej decyzji ŚWINB zajął stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie wykonane przez inwestora roboty budowlane są zgodne z prawem i nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 p.b., co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania.
Ustosunkowując się do powołanego przez skarżących orzecznictwa, zgodnie z którym w sytuacji gdy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. wykonane prace nie wymagały dodatkowych czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, organ powinien wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym artykule, Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska uznając, że art. 51 p.b. nie daje materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z tego przepisu. Jeżeli organ prowadząc postępowanie naprawcze stwierdza, iż brak jest postaw do wypełnienia dyspozycji zawartej w tym przepisie, powinien umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki do zakończenia postępowania w sposób, o którym mowa w art. 51 prawa budowlanego, jest przypadkiem bezprzedmiotowości przedmiotowej. Decyzja umarzająca postępowanie legalizuje tym samym wykonane roboty budowlane, pomimo, że jest decyzją o charakterze formalnym.
Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli E. K. i A. K. oraz W. Z. i M. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się: 1) uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i wydania orzeczenia reformatoryjnego z art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania;
- 2) uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokowi temu w obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 48 p.b., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, że do robót budowlanych, o których mowa w zgłoszeniu Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C. z dnia [...] sierpnia 2007 r. należy stosować wyłącznie przepis art. 51 p.b.;
- 2) prawa materialnego, tj. art. 51 p.b., przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że do robót budowlanych będących przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7, także wykonywanych przed dniem 28 lipca 2006 r., należy wyłącznie stosować przepis art. 51 p.b.;
- 3) prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., w ten sposób, że skoro wykonane prace były zgodne ze standardami i nie wymagały dodatkowych czynności, czy robót, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to obowiązkiem organu administracji było wydanie decyzji umarzającej postępowanie, a nie decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 907/13, jest prawomocny, to – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – rozstrzygnięcie to wiąże zarówno organy administracyjne, jak i sądy.
Chybione zatem są zawarte w obu skargach kasacyjnych wywody, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku "powielił wcześniejszą argumentację zawartą w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r." oraz że w ocenie skarżących pogląd Sądu I instancji "wydaje się być dyskusyjny". Jeżeli strony skarżące kasacyjnie uważały wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r. za wadliwy, powinny były wnieść od niego skargę kasacyjną. Obecnie nie ma podstaw do jego skutecznego zakwestionowania w niniejszym postępowaniu.
Jak trafnie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Gl 907/13, przesądził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 48 p.b., lecz właściwy jest tryb naprawczy z art. 50-51 p.b. Stanowisko to jest wiążące dla organów i sądów administracyjnych.
W tej sytuacji podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 48 i art. 51 p.b., nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też trafny – podniesiony w obu skargach kasacyjnych – zarzut naruszenia procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., w ten sposób, że skoro wykonane prace były zgodne ze standardami i nie wymagały dodatkowych czynności, czy robót, w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to obowiązkiem organu administracji było wydanie decyzji umarzającej postępowanie, a nie decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Zauważyć wypada, że – jak słusznie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – sposób zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. nie jest oczywisty (por. np. wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 1726/14). Przepisy te bowiem nie wskazują jak w takich okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, tj. jakie powinien wydać konkretne rozstrzygnięcie. Pewien mechanizm w tym zakresie wypracowało orzecznictwo sądowoadministracyjne, co wymagało przeprowadzenia odpowiedniego procesu wykładni. Doprowadziło to do powstania dwóch linii orzeczniczych (por. wyrok NSA z 22 lipca 2015 r., II OSK 2989/13). Z jednej strony zaaprobowano umorzenie takiego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z drugiej – przyjęto, że wymagane jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o odpowiednią materialnoprawną podstawę zawartą w art. 51 p.b.
W orzecznictwie i w piśmiennictwie aktualnie funkcjonują oba te poglądy (por. np. wyroki NSA z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12; z 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11; z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12; Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 688).
Analizując tę problematykę stwierdzić trzeba, że zarówno wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków z art. 51 p.b., jak i decyzji o umorzeniu postępowania, co do istoty prowadzą do tego samego stanu, tj. braku nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków, w tym w szczególności z art. 51 ust. 1 p.b.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. również nie mógł zostać uwzględniony.
W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.