Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1277/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1666/20, w sprawie ze skargi I. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr WOA.7722.79.2020.JMA w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 marca 2020 r., nr PINB.52.2.2020 oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 18 marca 2020 r., nr PINB.52.2.2020, wydanym na podstawie art. 34 ust. 4 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a.", w związku z wniesionymi zarzutami do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyegzekwowania obowiązku wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wynikającego z decyzji PINB/5170/94/2015 z dnia 31 lipca 2017 r. oraz decyzji WOA.7721.369.2017.HL z dnia 06 listopada 2017 r. – obiektu zlokalizowanego na nieruchomości nr ewid. gruntów [...] w m. A., gm. A., odmówił I. N. uwzględnienia wniesionych zarzutów.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. tytułem wykonawczym nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r. wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania wymienionego powyżej obowiązku.

Zobowiązana, pismem z dnia 10 marca 2020 r., wniosła zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego zarzucając:

1. a. nieistnienie obowiązku;
2. b. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej;
3. c. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
4. d. oraz że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

W ocenie organu wymienione zarzuty są niezasadne: po pierwsze, zarzucając nieistnienie obowiązku zobowiązana powinna przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje.

Po drugie, niedopuszczalność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, po uwzględnieniu zarzutów wniesionych przez pełnomocnika skarżącej, postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. zostało umorzone. Tym samym w obiegu prawnym w przedmiotowej sprawie pozostał jeden tytuł wykonawczy nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r.

Po trzecie, w ocenie organu, grzywna w celu przymuszenia jest najlżejszym środkiem egzekucyjnym, a co za tym idzie nie jest mniej dotkliwa niż wykonanie zastępcze.

Po czwarte, tytuł wykonawczy nr 2.2020 zawiera wszystkie elementy, jakie zawiera tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które zostały wymienione w art. 27 u.p.e.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. N., wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął egzekucję administracyjną na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 marca 2019 r., doręczonego zobowiązanej w dniu 10 kwietnia 2019 r. Następnie, nie rozpatrując zarzutów, wystawił i doręczył pełnomocnikowi zobowiązanej tytuł wykonawczy nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r., dotyczący tego samego obowiązku. Wraz z tytułem wykonawczym nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r. zostało przesłane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2020 r., nr PINB.52.2.2019 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z 18 marca 2020 r., znak: PINB.52.2.2020, odmówił uwzględnienia zarzutów. Postanowienie to zostało doręczone w dniu 27 marca 2020 r.

Odnosząc się do informacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 18 marca 2020 r., nr PINB.52.2.2020, że postępowanie PINB.52.1.2019, wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 27 marca 2019 r., po uwzględnieniu zarzutów, zostało umorzone postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., nr PINB.52.1.2019, skarżąca stwierdziła, że postanowienie to nie zostało doręczone jej pełnomocnikowi. W ocenie skarżącej, w takiej sytuacji, zgodnie z art. 110 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) – dalej "k.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a., postanowienie z dnia 20 maja 2019 r., nr PINB.52.1.2019, nie weszło do obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej, nadal jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Wobec faktu, że do obrotu prawnego nie weszło postanowienie z dnia 20 maja 2019 r., nr PINB.52.1.2019, o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, brak było podstaw do wystawienia i przesłania tytułu wykonawczego nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r.

Według skarżącej, również nadal jest zasadny zarzut nieistnienia obowiązku, określony w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jak bowiem twierdzi skarżąca w tytule wykonawczym wskazano, że obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB w K. z dnia 31 lipca 2017 r., nr PINB/5170/94/2015 i dotyczy obiektu zlokalizowanego na działce nr 337 i 1699. Tymczasem decyzja ta została zmieniona decyzją WWINB w Poznaniu z dnia 6 listopada 2017 r., znak: WOA.7721.369.2017.HL, w zakresie określenia lokalizacji budynku.

Skarżąca podtrzymała także zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W tytule wykonawczym wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Środek ten – zdaniem skarżącej – jest zbyt uciążliwy spośród wszystkich środków dostępnych w ustawie egzekucyjnej.

Również zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. został podtrzymany. O naruszeniu tym świadczyć ma to, że w pkt B.2 tytułu wykonawczego wskazano, że egzekucja jest prowadzona na podstawie decyzji z dnia 31 lipca 2017 r., nr PINB 5170/94/2015 i dotyczy obiektu znajdującego się na działce nr [...] i [...]. Tymczasem decyzja została zmieniona przez organ II instancji. Podstawą prowadzenia egzekucji winny więc być obie te decyzje.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak: WOA.7722.79.2020.JMA utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo wskazał w tytule wykonawczym (część B pkt 4), iż obowiązek wynika z orzeczenia nr WOA.7721.369.2017.HL i PINB/5170/94/2015 i polega na rozbiórce części obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. A., gm. A. (część B, pkt 5 tytułu wykonawczego). Zarzut w tym zakresie jest więc nietrafiony i niezrozumiały.

Ponadto wskazał też, że organ I instancji po rozpatrzeniu zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji postanowieniem z 20 maja 2019 r. uznał wniesione zarzuty za uzasadnione i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. W związku z tym twierdzenie, że wobec skarżącej są prowadzone równolegle dwa postępowania egzekucyjne w tej samej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – nie jest zasadne.

Organ II instancji stwierdził również, że tytuł wykonawczy został sporządzony prawidłowo. Odnosząc się zaś do zarzutu zastosowania zbyt dolegliwego środka egzekucyjnego wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został zastosowany jeszcze żaden środek egzekucyjny i dlatego zarzut ten jest chybiony.

Postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak: WOA.7722.79.2020.JMA zostało zaskarżone przez I. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 marca 2020 r., nr PINB.52.2.2020, o odmowie uwzględnienia zarzutów, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 33 § 1 pkt 1, 6, 10, art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a nie jego uchylenie i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu i podtrzymano zarzuty zawarte w piśmie z dnia 10 marca 2020 r. oraz w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 marca 2020 r., nr PINB.52.2.2020 o odmowie uwzględnienia wniesionych zarzutów, to jest: 1) nieistnienie obowiązku;

1. 2) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz 4) niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrując skargę w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) wyjaśnił, że w sytuacji, gdy egzekucja prowadzona jest na wniosek wierzyciela, organ egzekucyjny bada z urzędu tylko dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Brak uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oznacza, że zarzut zobowiązanego oparty na twierdzeniu, że obowiązek nie istnieje (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), nie może być uwzględniony przez organ egzekucyjny w sytuacji, gdy wierzyciel w wypowiedzi udzielonej w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. nie potwierdził tego zarzutu, a brak jest innych podstaw merytorycznych do uwzględniania zarzutu z urzędu. Wskazał też, że pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał.

Ponadto wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu. W tej zaś sprawie podstawą tytułu wykonawczego jest decyzja WOA.7721.369.2017.HL WWINB z dnia 06 listopada 2017 r. Zarzut nieistnienia obowiązku jest więc – zdaniem Sądu I instancji – nietrafiony.

Również za nietrafiony został uznany zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia, w ocenie Sądu I instancji, jest najlżejszym środkiem egzekucyjnym. Jej zastosowanie ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Jest to więc środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.).

Sąd I instancji uznał też za niezasadny zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W ocenie Sądu, wystawiony tytuł wykonawczy 2.2020 posiada wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym tytuł wykonawczy zawiera:

1. 1) oznaczenie wierzyciela;

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit, d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868 oraz z 2018 r. poz. 107 i 650);

1. 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;
2. 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;
3. 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;
4. 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;
5. 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
6. 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;
7. 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;
8. 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;
9. 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;
10. 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;
11. 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;
12. 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;
13. 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g. § 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

Sąd I instancji uznał natomiast za skuteczny zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji, zaznaczając, że art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczy sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych). Okolicznością tą, jak słusznie wskazała skarżąca, jest wystawienie dwóch tytułów wykonawczych oraz wszczęcie i jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań egzekucyjnych zmierzających do realizacji tego samego obowiązku. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Wbrew bowiem stanowisku organów postępowanie wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 27 marca 2019 nie zostało skutecznie umorzone postanowieniem PINB.52.1.2019 z dnia 20 maja 2019 r. w dacie wydania zaskarżonych postanowień. Wprawdzie postanowieniem z dnia 20 maja 2020 r., znak: PINB.52.1.2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 marca 2019 r., jednak postanowienie to, mimo że zostało skierowane do zobowiązanej reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. K., to jednak nie zostało doręczone do Kancelarii jej pełnomocnika.

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została doręczona do K. w P., znajdującego się w budynku przy ul. [...]1 w P. Wskazuje na to niewątpliwie pieczątka z napisem "K. w P. Starszy Specjalista I. K. (pieczątka niewyraźna). Pieczątka imienna wskazuje, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru należy do pracownika K. w P. i że osoba ta podjęła korespondencję. Natomiast Kancelaria Radcy Prawnego Ł. K. znajduje się w [...] przy ul. [...]1.

Tym samym, jak trafnie zarzucano w zażaleniu i skardze, postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 marca 2019 r., nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Następnie, pomimo powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił i doręczył pełnomocnikowi zobowiązanej drugi tytuł wykonawczy (nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r.), dotyczący tego samego obowiązku. Wraz z tytułem wykonawczym nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r. zostało przesłane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2020 r., nr PINB.52.2.2019 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu I instancji, wydanie drugiego tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania w oparciu o ten tytuł było działaniem nieuprawnionym. Wierzyciel bezpodstawnie wystawił drugi tytuł wykonawczy i skierował go do przymusowej realizacji, doprowadzając do wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie organ I instancji już po wniesieniu skargi próbował sanować ten stan rzeczy, doręczając skutecznie w dniu 15 listopada 2020 r. pełnomocnikowi skarżącej odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2019 r., nr PINB.52.1.2019 umarzającego postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. Jednak działanie to było bezskuteczne w stosunku do zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdyż prawidłowe doręczenie postanowienia z dnia 20 maja 2019 r., nr PINB.52.1.2019 nastąpiło po wydaniu zaskarżonych postanowień.

Tym samym w dacie ich wydania postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. było formalnie w toku, co doprowadziło do niedopuszczalnego równoległego prowadzenia dwóch tożsamych postępowań egzekucyjnych. Dopiero po wniesieniu skargi w obiegu prawnym w przedmiotowej sprawie pozostał tylko jeden tytuł wykonawczy nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r., dotyczący obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że mimo iż w dacie orzekania nie prowadzono już jednocześnie dwóch takich samych postępowań egzekucyjnych, to ocena legalności zaskarżonych postanowień odnosi się do daty ich wydania. W tym zaś czasie były prowadzone jednocześnie dwa takie same postępowania egzekucyjne. Stąd też zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji w myśl art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. należało uznać za skuteczny. Wobec powyższego organy administracji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art.145 § 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji mają wziąć pod uwagę wykładnię dokonaną przez Sąd, a także w szczególności to, iż obecnie nie zachodzi już sytuacja jednoczesnego prowadzenia dwóch takich samych postępowań egzekucyjnych.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł profesjonalny pełnomocnik I. N. zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1, 8, 10, art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej, że nieuzasadnione były zarzuty nieistnienia obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a także dokonanie niewłaściwych wskazań co dalszego postępowania poprzez nakazanie wzięcia pod uwagę wadliwej oceny prawnej, że nieuzasadnione były zarzuty nieistnienia obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Skarżąca uznała, że powyższe naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył wyżej wymienionych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sąd nie dokonałby błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania – które na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy i sądy).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1666/20 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1, 8, 10, art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej, że nieuzasadnione były zarzuty nieistnienia obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, obowiązek będący przedmiotem egzekucji istnienie, a jego źródłem jest decyzja WWINB z dnia 06 listopada 2017 r., WOA.7721.369.2017.HL uchylająca decyzję PINB z dnia 31 lipca 2017 r., PINB/5170/94/2015 w części określającej lokalizację przedmiotowego obiektu i zmieniająca ją w tej części oraz utrzymującą ją w mocy w pozostałej części. Błędne jest również twierdzenie skarżącej, że w tytule wykonawczym wskazano, że obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB w K. z dnia 31 lipca 2017 r., nr PINB/5170/94/2015 i dotyczy obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] i [...]. Otóż w pozostającym w obiegu prawnym tytule wykonawczym nr 2.2020 z dnia 26 lutego 2020 r. jako podstawa prawna obowiązku została wskazana decyzja z dnia 06 listopada 2017 r., WOA.7721.369.2017.HL wraz z oznaczeniem utrzymanej w mocy (poza częścią określającą lokalizację przedmiotowego budynku) decyzji PINB/5170/94/2015.

Tym samym również przypisanie Sądowi I instancji błędnej oceny zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., które miało polegać na wskazaniu w pkt B.2 tytułu wykonawczego jedynie decyzji PINB z dnia 31 lipca 2017 r., PINB/5170/94/2015, nie znajduje uzasadnienia.

Także kierowany do Sądu I instancji zarzut dokonania błędnej oceny zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego, który – zdaniem skarżącej – jest środkiem zbyt uciążliwym w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., nie zasługuje na uwzględnienie. W tym względzie należy bowiem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które jest zbieżne z linią orzeczniczą ukształtowaną między innymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 (LEX nr 1138139), z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17 (Lex nr 2651025), z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17 (Lex nr 2702169) oraz z dnia 22 lutego 2022 r., II OSK 549/19 (LEX nr 3321079) i znajdującą poparcie w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, na grzywnę w celu przymuszenia jako na środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 7 § 2 in fine u.p.e.a. (zob. W. Sawczyn [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji.

Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s 803). Za takim właśnie postrzeganiem grzywny w celu przymuszenia przemawiają między innymi rozwiązania ustawowe przywołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, takie jak umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 u.p.e.a.) oraz możliwość zwrócenia uiszczonych lub ściągniętych grzywien w wysokości 75% lub w całości, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek (art. 126 u.p.e.a.).

Z tych także względów za nieuzasadnione należało też uznać twierdzenie skarżącej, że wskazania Sądu I instancji skierowane w zaskarżonym wyroku do organów administracji ponownie rozpoznających sprawę były niewłaściwe.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.