Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 771/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – oddalił skargę.
Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązaną "[...] (zwaną też dalej: "Spółką", "Zobowiązaną" lub "Skarżącą") pismem z 2 lutego 2015 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr 2/2015 z 12 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. (zwaną też dalej "decyzją nr [...]") nakazał Spółce – inwestorowi robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania, wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej – doprowadzenie przebudowanych pomieszczeń: magazynowego i zaplecza, zlokalizowanych w ww. budynku, do stanu poprzedniego poprzez:
- – demontaż zamontowanego w pomieszczeniu magazynu, pieca do spopielania zwłok wraz z przynależnymi do niego instalacjami,
- – zamurowanie wykonanego otworu technologicznego pomiędzy pomieszczeniem magazynu i zaplecza,
- – zdemontowanie wykonanego kanału technologicznego wraz z prowadnicami i wózkiem technologicznym w pomieszczeniu zaplecza,
- – zdemontowanie zamontowanych w otworze bramy garażowej od strony wschodniej drzwi wejściowych 90 cm oraz okna i przywrócenie rozwiązania poprzedniego.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z [...] listopada 2011 r., od której skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 93/12. Skarga kasacyjna złożona od powyższego wyroku również została oddalona – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2014 r., sygn. akt: II OSK 2224/12.
W dniach 8 kwietnia 2013 r., 13 grudnia 2013 r., 10 października 2014 r. oraz 9 stycznia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrole wykonania ww. obowiązku. Następnie, po uprzednim wystosowaniu do Spółki upomnienia z 3 września 2014 r., PINB wystawił w dniu 12 stycznia 2015 r. tytuł wykonawczy nr 2/2015 (zwany też dalej "tytułem wykonawczym nr 2/2015"), stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. W piśmie z 2 lutego 2015 r. Spółka złożyła zarzut, po rozpatrzeniu którego PINB wydał przywołane wyżej postanowienie z [...] marca 2015 r. o oddaleniu zarzutu.
Rozpatrzywszy zażalenie Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej też jako "MWINB" lub "organ II instancji"), przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.e.a.") – utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zarzut został zgłoszony przed upływem 7-dniowego terminu na wniesienie zarzutów, a oparty na przepisie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. (wykonanie obowiązku). Podkreślił, że wykonanie obowiązku przez zobowiązanego polega na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa. Zatem wykonanie obowiązku obejmować musi całość tego obowiązku, a nie jedynie jakąś jego część, albo zapewnienie o woli zobowiązanego wykonania obowiązku w całości. Tymczasem, jak stwierdził organ II Instancji, potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (protokołach kontroli) znajduje okoliczność wykonania obowiązku w zakresie obejmującym wszystkie nakazane roboty oprócz demontażu pieca do spopielania zwłok. Odnośnie do tej ostatniej kwestii w protokole kontroli z 9 stycznia 2015 r. zapisano, że nakazu nie wykonano w zakresie demontażu pieca, wobec czego nakaz nałożony decyzją nie został wykonany.
Ponadto zapisano, że przedstawiciele Zobowiązanej podnoszą, iż egzekwowany obowiązek został wykonany w całości, albowiem piec – jako urządzenie, w ich ocenie, zdemontowane – został odłączony od instalacji gazowej, elektrycznej i wodnokanalizacyjnej, nie jest już urządzeniem budowlanym oraz znajduje się obecnie w pomieszczeniu będącym magazynem, jako urządzenie zmagazynowane. Jednakże, zdaniem MWINB, bezsporna okoliczność odłączenia przedmiotowego pieca od ww. instalacji nie świadczy o tym, że nastąpił demontaż pieca do spopielania zwłok. Odłączenie instalacji powoduje jedynie to, że w czasie, gdy instalacje pozostają odłączone, piec nie może spełniać właściwej dla niego funkcji użytkowej. Posiłkując się, w braku definicji legalnej "demontażu", jego definicją słownikowa (dostępną na stronie internetowej www.sjp.pwn.pl) – w myśl której "demontaż" to "rozkładanie maszyn, urządzeń na części lub zdejmowanie z miejsc, w których były zamontowane" – organ II Instancji zauważył, że z materiałów sprawy wynika, iż przedmiotowy piec do spopielania zwłok: po pierwsze, stoi w pierwotnym miejscu montażu; po drugie, nadal stanowi funkcjonalną całość (nie został rozłożony na części); a po trzecie, pozostaje połączony z kominem, wyprowadzonym ponad dach magazynu.
Wszystko to oznacza, zdaniem MWINB, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z decyzji nr [...] nie był wykonany w całości – nie wykonano demontażu pieca do spopielania zwłok – wobec czego zgłoszony przez Spółkę zarzut wykonania obowiązku podlega oddaleniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane postanowienie MWINB, Spółka zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i wniosła o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że istota problemu sprowadza się do tego, czy stwierdzony ostateczną i prawomocną decyzją nr [...] obowiązek w zakresie demontażu pieca do spopielania zwłok wraz z przynależnymi instalacjami został wykonany. Zdaniem Skarżącej – tak.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 771/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił ocenę organu II instancji, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zarazem przyznał rację stronie skarżącej, że istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie do ustalenia czy obowiązek nałożony ostateczną i prawomocną decyzją nr [...], w zakresie demontażu pieca do spopielania zwłok wraz z przynależnymi instalacjami, został przez Zobowiązaną wykonany.
Dalej Sąd pierwszej instancji – przytoczywszy literalne brzmienie spornego obowiązku oraz wskazawszy na, wynikający jego zdaniem z przywołanych przepisów prawnych oraz definicji słownikowych "instalacji", fakt, że pojęcie to używane jest w różnych, niejednoznacznych znaczeniach i generalnie rozumiane jest szeroko – stwierdził, że zawarte w egzekwowanej decyzji sformułowanie dotyczące demontażu pieca "wraz z przynależnymi do niego instalacjami" oznacza wszystkie instalacje, z których wszystkie razem, jak i każda z osobna sprawiają, że piec jest gotowy do użytku. Innymi słowy dla uzyskania efektu nakazanego egzekwowaną decyzją, tj. przywrócenia stanu poprzedniego pomieszczeń poprzez demontaż pieca "wraz z przynależnymi do niego instalacjami", konieczne jest nie tylko definitywne pozbawienie go połączenia z instalacją kominową (a nie tylko elektryczną, gazową czy wodną), ale również likwidacja samej "instalacji kominowej" (komina) w budynku magazynowym.
Niewątpliwie bowiem instalacja kominowa (komin) w pomieszczeniu magazynu nie służy funkcji magazynowej, a jedynie możliwości użytkowania pieca. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego łączne odczytanie postanowień egzekwowanej decyzji prowadzi do wniosku, że wszystkie nakazane w niej czynności, w tym także demontaż pieca wraz z instalacjami, mają służyć przywróceniu obiektu budowlanego do "stanu poprzedniego", czyli przywróceniu mu funkcji magazynowej – co nie zostało wykonane.
Z kolei odnosząc się do wskazanej przez organy obu instancji konieczności "rozczłonkowania" pieca, tak aby można było go uznać za "zdemontowany", Sąd Wojewódzki stwierdził, że o sposobie wykonania tej czynności nie mogą się wypowiadać wiążąco ani organy administracyjne, ani Sąd, bo jak słusznie zauważa Skarżąca, niewłaściwe "rozczłonkowanie" mogłoby prowadzić do zniszczenia urządzenia, utraty praw z tytułu gwarancji (rękojmi) i nieuzasadnionych strat po stronie Spółki. Zobowiązana we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność (ewentualnie w porozumieniu ze sprzedawcą/producentem urządzenia) musi zadecydować, w jaki sposób może tego dokonać bez uszkodzenia urządzenia. Być może wystarczający będzie demontaż wyłącznie w zakresie wymontowania z pieca tych części, które związane są "konstrukcyjnie" z instalacją kominową, tj. demontaż związany z demontażem instalacji kominowej (komina); być może konieczne będzie zdemontowanie także innych (wybranych) elementów.
Jednakże efekt końcowy "demontażu" pieca nie może pozostawiać żadnych wątpliwości co do tego, że piec w pomieszczeniu magazynu jest jedynie przechowywany (zmagazynowany), nie jest gotowy do użytku i nie będzie gotowy bez wykonania szczególnych prac budowlanych, montażowych, instalacyjnych itp. Stan ten musi być oczywisty dla każdego – również dla osoby bez wiadomości specjalnych w zakresie urządzeń tego rodzaju. Niekonieczne jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wydaje się "rozczłonkowanie" pieca na "drobne elementy" i "luźne poukładanie" ich obok siebie.
W skardze kasacyjnej [...] w K., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, r.pr. Ł. S., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że obowiązek orzeczony w egzekwowanej decyzji nie został wykonany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że z egzekwowanej decyzji PINB nie wynika, na czym miałby polegać nałożony nią obowiązek "demontażu", a organ I instancji, pomimo złożenia stosownego wniosku przez Spółkę, uchylił się od wyjaśnienia treści tej decyzji, twierdząc, że jest ona jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie pełnomocnika Skarżącej – posiłkującego się potocznym rozumieniem "demontażu", oznaczającym, jego zdaniem, "odłączenie urządzenia lub maszyny od instalacji, z którymi jest połączona, przez co może być używana zgodnie ze swym przeznaczeniem" – wskazał, że demontaż pieca przeznaczonego do spopielania zwłok polega na pozbawieniu go połączenia z instalacją kominową, co zostało przez Zobowiązaną bezspornie wykonane. Do stwierdzenia demontażu nie jest natomiast konieczna, wbrew stanowisku Sądu I instancji, likwidacja samego komina, ponieważ samo odłączenie komina od pieca uniemożliwia korzystanie z pieca i użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem.
Poza tym z żadnego przepisu prawa budowlanego nie wynika, jak powinien wyglądać budynek magazynowy, a w szczególności, czy istnienie komina będącego elementem danego budynku, wyklucza jego funkcję magazynową. W ocenie Skarżącej za budynek magazynowy można uznać zarówno budynek wyposażony w komin, jak i pozbawiony komina. Komin wszakże oprócz funkcji instalacyjnych może spełniać rozmaite funkcje, na przykład dekoracyjną, bądź służyć wzmocnieniu konstrukcji budynku. Co więcej, nic nie stoi na przeszkodzie, by budynek magazynowy był ogrzewany przy wykorzystaniu instalacji kominowej. Dlatego uzależnienie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją od likwidacji komina jest – zdaniem autora skargi kasacyjnej – błędne, co z kolei oznacza, że wbrew wykonanemu przez Skarżącą obowiązkowi, Sąd I instancji niezasadnie przyjął za organami, iż obowiązek nie został wykonany, przez co doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na drugiej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Od razu należy zauważyć, że w ramach tej podstawy, autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutów, które kwestionowałyby prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, co świadczy o tym, że istotne okoliczności faktyczne nie są pomiędzy stronami sporne, a spór dotyczy jedynie prawidłowej subsumpcji ("podciągnięcia") ustaleń faktycznych pod właściwy przepis prawa, mającej dać odpowiedź na pytanie, czy doszło do wykonania – nałożonego w decyzji nr [...] a egzekwowanego na podstawie tytułu wykonawczego nr 2/2015 – nakazu "demontażu zamontowanego w pomieszczeniu magazynu, pieca do spopielania zwłok wraz z przynależnymi do niego instalacjami". W każdym razie brak skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, jest zobligowany przyjmować, iż stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak to zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji.
Pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów dotyczył naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach". Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku już tego względu, że – jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a., jako przepisy "wynikowe" o ogólnym (blankietowym) charakterze, nie mogą samodzielnie (ani we wzajemnym powiązaniu) stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te mogą stanowić podstawę do formułowania zarzutów kasacyjnych jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie strony skarżącej doszło (por. np. wyroki NSA: z 11.04.2017 r., II GSK 1978/15; z 02.06.2017 r., I OSK 154/17; z 13.06.2017 r., I OSK 2058/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
Na takim wymaganym powiązaniu przepisu "wynikowego" z innym przepisem postępowania (tu: egzekucyjnego) zbudowany został drugi (i ostatni) z zarzutów kasacyjnych – wytykający Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. "poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że obowiązek orzeczony w egzekwowanej decyzji nie został wykonany". Mimo prawidłowej konstrukcji, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż zasadzał się na nieprawidłowym założeniu ograniczającym zakres nakazanego obowiązku do "demontażu pieca" do spopielania zwłok. Tymczasem, jak wynika z treści sentencji decyzji nr [...] (zob. tiret pierwsze), obowiązek ten w pełnym rozwinięciu obejmował demontaż przedmiotowego pieca "wraz z przynależnymi do niego instalacjami", przy czym wykonanie tego obowiązku miało służyć nadrzędnemu nakazowi określonemu w sentencji tej decyzji (we wprowadzeniu do wyliczenia obowiązków szczegółowych) – "doprowadzenia przebudowanych pomieszczeń: magazynowego i zaplecza [...] do stanu poprzedniego". Chodziło więc o przywrócenie ww. pomieszczeń do stanu sprzed samowolnie wykonanych robót budowlano-montażowych. A skoro – jak wynika z treści uzasadnienia ww. decyzji (s.
2) – roboty te obejmowały m.in. zamontowanie w pomieszczeniu magazynu, pieca do spopielania zwłok "wraz ze stalowym kominem wyprowadzonym ponad dach przedmiotowego budynku", to jest jasne, że przywrócenie pomieszczenia magazynu do stanu sprzed tych robót wymaga także zdemontowania ww. komina.
W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie, dla pełnego wykonania egzekwowanego obowiązku nie było wystarczające pozbawienie pieca połączenia z instalacją kominową, lecz niezbędna jest jeszcze – jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji – likwidacja (demontaż) samej "instalacji kominowej" (komina).
Jednocześnie za bezprzedmiotowe należy uznać rozważania autora skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że pozostawienie inkryminowanego komina nie pozbawi pomieszczenia (budynku), w którym został on zamontowany, funkcji magazynowej. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem istotne, czy generalnie budynek magazynowy może być wyposażony w komin, lecz to, czy ten konkretny budynek (pomieszczenie magazynowe) był wyposażony w przedmiotowy komin przed samowolnym wykonaniem inkryminowanych robót budowlano-montażowych. Z treści cytowanej decyzji nr [...] wynika, że nie był, a więc nakazane w sentencji tej decyzji "doprowadzenie do stanu poprzedniego" musi obejmować także likwidację (demontaż / rozbiórkę) ww. komina.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.