Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2731/16 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] 2008 r. Starosty Poznańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr ewidencyjny [...] w B. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] 2008 r. było rażące naruszenie przez organ art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego czterech decyzji z dnia [...] 2008 r. nakazujących rozbiórkę obiektów położonych na ww. działce nr ewid. [...].
Decyzją z dnia [...] 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] 2009 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, zasadnie stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ w dacie jej wydania na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki (nr ewidencyjny [...]) znajdowały się obiekty budowlane, w stosunku do których orzeczono nakaz rozbiórki (decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] 2008 r. dotyczące altany, dwóch budynków gospodarczych i studni kopanej).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] 2008 r. o pozwoleniu na budowę nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że na skutek odwołania skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] 2009 r. uchylił cztery decyzje z dnia [...] 2008 r. o nakazie rozbiórki dotyczące czterech obiektów budowlanych znajdujących się na terenie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] 2009 r. którą utrzymał w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego, w sytuacji, gdy decyzje nakazujące rozbiórki czterech obiektów na działce skarżącego zostały już uchylone.
Mając na uwadze uwarunkowania dotyczące zakresu kontroli sądowej, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawierające stanowiska dotyczącego tego, jakie znaczenie prawne ma uchylenie decyzji nakazujących rozbiórkę oraz jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania w tej sytuacji powoduje decyzja o pozwoleniu na budowę, a ponadto nie ustalenie jaki był ostateczny wynik postępowań dotyczących obiektów, których rozbiórkę nakazano decyzjami z dnia [...] 2008 r., które zostały uchylone decyzjami z dnia [...] 2009 r. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ dokona oceny decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając stanowisko Sądu I instancji zawarte w wydanym rozstrzygnięciu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz nie wskazania przez Sąd pierwszej instancji które przepisy postępowania zostały naruszone przez organ, co uniemożliwia zarówno kontrolę instancyjną wyroku,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, iż wobec faktu utrzymania w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r., nakazującej Panu R. P. rozbiórkę budynku altany, na działce nr ewid. [...], decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. oraz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] 2009 r. są zgodne z prawem, a zatem skarga powinna zostać oddalona.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd powołał art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi “Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonanego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 183/15. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 183/15 przyjął, że konieczne jest dokonanie oceny, czy były podstawy do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę jest dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, skoro w czasie toczącego się postępowania nieważnościowego, zostały uchylone decyzje nakazujące rozbiórkę czterech obiektów budowlanych na działce inwestora.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja została dotknięta ciążką, kwalifikowną wadliwością materialnoprawną wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z wadliwości materialnoprawnej decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Do rażącego naruszenia prawa zalicza się zastosowanie konsekwencji prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawnej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z [...] 2008 r. Starosty Poznańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce ewidencyjnej [...] w B. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na ustalenie, czy zasadnie zastosowano sankcję nieważności wobec decyzji Starosty Poznańskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarnego z tego powodu, że na działce nr ewidencyjny [...] orzeczono decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [...] 2008 r. nakaz rozbiórki: altany, dwóch budynków gospodarczych i studni kopanej skoro nakaz został uchylony.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niezbędne jest rozważenie, czy doszło do takich skutków społeczno-gospodarczych, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu obowiązującego porządku prawnego.
Podniesiony w skardze kasacyjnej fakt wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] 2010 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki budynku altany, utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. znak: [...] przesądza o stanie faktycznym sprawy i ma znaczenie dla zakresu związania oceną prawną. Tego elementu stanu faktycznego podniesionego w skardze kasacyjnej rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił, a wchodził on w zakres oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja o nakazie rozbiórki budynku altany obowiązuje w obrocie prawnym. Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 380/11 skarga na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. znak: [...] została odrzucona.
Przesądza to, że doszło do rażącego naruszenia prawa art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia. Nie ma zatem podstaw do zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.