Uzasadnienie
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wnioskiem z dnia 28 marca 2000 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych na działce oznaczonej w ewidencji nr [...] z obrębu [...], położonej przy południowej granicy osiedli "P.". Decyzją nr [...] z dnia 27 czerwca 2000 r. Burmistrz Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wymienionym wnioskiem. Zgodnie z treścią tej decyzji inwestycja ta miała być zrealizowana na działkach oznaczonych w ewidencji numerami 18, 20/2 i 28/1 z obrębu [...]. Na wniosek inwestora z 5 marca 2001 r. decyzja z 27 czerwca 2000 r. została na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją z dnia 9 stycznia 2002 r. w zakresie granic obszaru planowanej inwestycji i terminu ważności. W dniu 25 września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Następnie decyzją z dnia 29 października 2003 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym SKO w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 27 czerwca 2000 r. częściowo zmienionej decyzją tego organu z 9 stycznia 2002 r. z powodu jej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem teren inwestycji był oznaczony symbolem 0-64 i był przewidziany na ochronę przyrodniczą miasta a nie pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Nadto decyzja Burmistrza Gminy W. zawierała inną, istotną wadę, bowiem wbrew treści wniosku o jej wydanie w decyzji ustalono sposób zabudowy i zagospodarowania innych działek niż wskazane we wniosku.
Po rozpoznaniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2003 r. Decyzję tę [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. przez dokonanie wadliwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do nieruchomości, których dotyczą decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w motywach tego wyroku, że zaskarżona decyzja objęta kontrolą sądową nie budzi zastrzeżeń z punktu wiedzenia jej legalności. Organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności prawidłowo przyjął, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego decyzja organu I instancji z dnia 27 czerwca 2000 r. ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, kolidowała z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184). Z dokumentacji planistycznej jednoznacznie wynika, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w strefie oznaczonej symbolem 0-64, dla której obowiązują specjalne ograniczenia i uwarunkowania w celu zachowania bądź przywrócenia równowagi przyrodniczej w skali miasta i nie jest na nim możliwa realizacja jakiejkolwiek inwestycji budowlanej o charakterze mieszkaniowym.
Przepis art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność tej decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jako akt normatywny podlega ogólnym regułom wykładni, do której uprawniony jest organ stosujący prawo. Z tego też względu Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut kwestionujący brak zawieszenia postępowania i wystąpienia do Urzędu Mieszkalnictwa o interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem postępowania.
Również za nieuzasadniony uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut, że wobec wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru kontroluje legalność decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została w dniu 27 czerwca 2000 r. i w tej dacie obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzony uchwałą Rady Warszawy z dnia 28 września 1992 r.
Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego T. S. Skarżący powołał się na przepisy art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego na wniosek W. P., osoby niemającej statusu strony postępowania, a zatem w sytuacji gdy zachodziła pierwotna podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez SKO w Warszawie.
Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. przez prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której treść i zakres zostały zmienione decyzją z dnia 9 stycznia 2002 r. wydaną na podstawie tego przepisu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. przez brak wystarczających ustaleń co do istnienia przesłanek wynikających z tych przepisów, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną wniesioną przez A. C. strona wnioskowała o odrzucenie skargi jako niewskazującej naruszeń przepisów stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz skierowanej do WSA w Warszawie a nie do NSA, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. postanowienie SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8 poz. 114 i postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA nr 1, poz. 9). Wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw zaskarżenia są uzasadnione, między innymi, obowiązkiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego.
W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła w jej uzasadnieniu naruszenie przez Sąd przepisów art. 28, 105 § 1 i 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno taki sposób postawienia zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych jak i ich uzasadnienie wskazują, iż odnoszą się one nie do postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracyjne. W obecnym stanie prawnym (inaczej niż pod rządami uchylonej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odsyła do k.p.a. ani wprost, ani odpowiednio.
Nie stosując tego kodeksu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł też – w oczywisty sposób – naruszyć jego przepisów. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje bowiem zasady postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1) oraz w innych sprawach wskazanych w art. 1 pkt 2-4, do których nie należy postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowanie to jest regulowane przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), lecz skarga kasacyjna nie zarzuciła naruszenia żadnego z przepisów tej ustawy.
Należy też zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji i z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie czy – oprócz istnienia powodów nieważności – rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może natomiast badać, czy w postępowaniu sądowym przed WSA doszło do naruszenia innych, oprócz wskazanych w skardze kasacyjnej, norm ustawowych. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać czy w inny sposób korygować (por. uzasadnienie post. SN z 16 października 1997 r., II CKN 404/97, OSNC 1997, nr 4, poz. 59).
Skoro więc skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie wyłącznie przepisów k.p.a., których Sąd I instancji nie stosował, to skargę tę należy uznać za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a.