Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2290/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargą kasacyjną Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o dopuszczenie jej na podstawie art. 33 § 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. Poz. 329, dalej: p.p.s.a.) do udziału w ww. postępowaniu ze skargi Y sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego, toczącym się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 1284/22 na skutek skargi kasacyjnej od wyroku.
W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało skargą Y na ww. plan miejscowy w części, w jakiej plan ten dotyczy działek [...] i [...], obręb [...] w dzielnicy [...] [...]. X sp. z o.o. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] z tego samego obrębu co działki Y, sąsiadującej bezpośrednio z nimi. Za pośrednictwem służebności obciążającej działkę nr [...] inwestycja Y ma dostęp do drogi publicznej. X jest także współużytkownikiem wieczystym działek zajętych pod [...], bezpośrednio sąsiadujących z działką [...] i obsługiwanych przez ten sam układ dróg wewnętrznych, co inwestycja Y. Z tych powodów X sp. z o.o. była stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zapadły wyroki WSA z 9 marca 2020 r., VII SA/Wa 2340/19 i NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/21 - uchylające decyzję Wojewody w przedmiocie pozwolenia na budowę.
X sp. z o.o. jest także stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie spornej inwestycji. Ostatnim rozstrzygnięciem w tym postępowaniu była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 19 grudnia 2022 r. nakładająca na Y obowiązek przedstawienia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. X sp. z o.o. złożyła odwołanie od tej decyzji. Zarówno na terenie działki [...], jak i działek zajętych pod [...], oraz działek będących w użytkowaniu wieczystym Y, obowiązuje ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Zdaniem wnioskującej Spółki słuszna jest ta linia orzecznicza odnośnie rozumienia art. 33 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którą przepis ten powinien być stosowany w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Podmiot, który wykaże, że wynik postępowania ze skargi na uchwalę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy jego interesu prawnego, ma prawo żądać dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wynik postępowania ze skargi Y dotyczy natomiast interesu prawnego X. Interes ten przejawia się po pierwsze w tym, że X jest stroną postępowania naprawczego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowej budowy. Dla przebiegu tego postępowania kluczowe znaczenie ma wynik niniejszego postępowania ze skargi na plan miejscowy, choćby z uwagi na to, że w jego toku może dojść do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w razie braku możliwości dostosowania istniejących obiektów do postanowień ww. uchwały, czy też na to, że Y może zostać zobowiązany do przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego te postanowienia.
Skoro X jest stroną postępowania naprawczego, ma również interes prawny w niniejszym postępowaniu, którego wynik będzie bezpośrednio rzutował na to postępowanie. Ponadto X jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości (m.in. działki [...]), objętych tym samym planem miejscowym co zaskarżony przez Y. Tym samym wynik niniejszego postępowania ze skargi Y może mieć bezpośrednie przełożenie na sytuację prawną X. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca w cytowanym przepisie posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3943/19; z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16; z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA).
Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.
Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.