Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2005r.w sprawie II SA /Sz680/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K. i R. R. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2004r. wydanym na podstawie art. 2 § 1 pkt l a i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm./ dalej zwaną w skrócie p.e.a., nałożył na K. i R. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.500 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 października 2003r. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. i R. R. podnieśli, że na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wnieśli zarzut do tytułu wykonawczego, dlatego do czasu rozpatrzenia zarzutu brak jest podstaw do obciążenia ich grzywną w celu przymuszenia.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wskazując, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 października 2003r. nakazującej K. i R. R., współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. L. w Ś., wykonanie rozbiórki pomieszczenia łazienki, wydzielonej samowolnie z części korytarza w przedmiotowym budynku. Zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. Organ powiatowy upomnieniem z dnia 17 lutego 2004r. wezwał ich do wykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, czego również zobowiązani nie wykonali. Ustalona wysokość grzywny jest zgodna z przepisem art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustosunkowując się do odwołania, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 4 maja 2004r. wniesiony przez stronę zarzut do tytułu wykonawczego uznał za niezasadny.
Na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli K. i R. R. podnosząc zarzuty co do decyzji nakazującej rozbiórkę. Wskazali, że ze względów finansowych nie byli w stanie wykonać nakazu rozbiórki, a poza tym przerabiając korytarz na łazienkę nie naruszyli konstrukcji nośnej budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, wskazał na granice jego orzekania wynikające z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- powoływanej dalej jako p.p.s.a., i stwierdził, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 października 2003r. nakładająca na skarżących obowiązek rozbiórki wykonanego pomieszczenia łazienki jest dla sądu wiążąca i nie może być obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia, dlatego wywody skargi dotyczące tej decyzji są bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 35 ust.l ustawy p.e.a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Tak więc organy egzekucyjne nie naruszyły prawa orzekając w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule egzekucyjnym obowiązku mimo wcześniejszego zgłoszenia przez zobowiązanych na podstawie art. 33§ 1 tej ustawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji nakładając na skarżących tę grzywnę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z art. 121 par. 5 ustawy o p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w par. 4 tj. dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego min. przepisów prawa budowlanego/, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi "iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i ceny 1 m ² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Niewystarczające było zatem stwierdzenie, że ustalona wysokość grzywny jest zgodna z art. 121. Uregulowania zawarte w art. 121 par.5 ustawy o p.e.a ma charakter przepisu lex specjalis w stosunku do normy ogólnej z art. 121 par. 2 przewidującej, że zastrzeżeniem par. 5 zd. 1 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 5.000 zł. /co do osób fizycznych/.
Tak więc przy stosowaniu środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia wykonanie wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie ma mowy o uznaniowości, lecz należy dokonać obliczeń matematycznych będących konsekwencją ustaleń o jakich mowa w art. 121 § 5 ustawy o p.e.a. Organy obu instancji nie ustaliły powierzchni zabudowy łazienki objętej nakazem rozbiórki, 1/5 ceny 1 m ² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonego w sposób określony w powyższym przepisie. Zaniechane ustalenia tych okoliczności w ocenie Sądu I instancji naruszyło art 7, 8, 77 par. 1 i 107 par. 3 kpa, 121 par. 5 ustawy o p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że przy ponownym jej rozpatrzeniu organ orzekający ustali wskazane wyżej okoliczności stanowiące przesłanki wysokości wymierzenia grzywny na podstawie art 121 par. 5 ustawy o p.e.a. i dokona na tej podstawie jej obliczenia z jednoczesnym uwzględnieniem zakazu reformationis in peius /art. 139 kpa w związku z art. 134 par. 2 zd. 1 p.p.s.a/. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia na podstawie art. 145 par.1 pkt.l lit.c.
Skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zarzucając powyższemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 121 par.2 i 4 oraz 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym, to jest stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydania postanowienia przez organ drugiej instancji i wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w/w przepisów poprzez przyjęcie, że przepis art. 121 par. 5 tej ustawy znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Cytując treść przepisów art. 121 par.5 i art. 121 pa.2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący wskazał, iż przepisy par. 2 i 4 regulują sposób wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia jakiegokolwiek obowiązku (podlegającego egzekucji) wynikającego z przepisów m. in. prawa budowlanego, podczas gdy przepis par. 5, stanowiący lex specialis, w stosunku do przepisów par. 2 i 4, reguluje sposób ustalenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przymusowej rozbiórce budynku lub jego części W ocenie autora skargi kasacyjnej, egzekwowany obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki pomieszczenia łazienki uzyskanej z wydzielenia części korytarza i zaadaptowanej na potrzeby łazienki oraz przywrócenia do poprzedniej funkcji, tj. korytarza, dotyczy doprowadzenia do stanu poprzedniego części tj. fragmentu korytarza zajętego przez K. i R. R. w celu zaadoptowania na łazienkę, nie dotyczy wobec tego wybudowania budynku lub jego części, lecz samowolnego wykonania przez K. i R. R. innych robót budowlanych, niż wybudowanie budynku lub jego części Powyższe ustalenie potwierdza to, że postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w
G., w którym orzeczono egzekwowany obowiązek, prowadzone było w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane a 1994r., dotyczące samowolnego wykonania innych robót budowlanych, niż budowa budynku (obiektu budowlanego) lub jego części, nie zaś na podstawie art. 48 lub 49b tej ustawy,. Zatem egzekwowany obowiązek nie dotyczył nakazu rozbiórki budynku lub jego części i tym samym podstawę prawną do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania stanowiły w szczególności przepisy art. 121 par.2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zaś przepis art. 121 par. 5 tej ustawy.
Skarżący przyznał, iż organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach nie przytoczyły przepisów art. 121 par.1,2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz stanowić to mogło tylko naruszenie przepisu art. 124 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogącego mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej cytowanej w skrócie jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto art. 184 p.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarżący, opierając skargę kasacyjną na przesłance określonej w art. 174 pkt.l p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przepis art. 121 par.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie w tej sprawie.
Rozpatrując skargę kasacyjną, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżony przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że słusznie Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznając, że przedmiotowe roztrzygnięcie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8,77 par.1 i 107 par.3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska reprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie dokonały matematycznych obliczeń grzywny nałożonej w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, uchylając się w ten sposób od ustalenia okoliczności stanowiących przesłanki wymierzenia takiej grzywny w trybie art. 121 par. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. powierzchni zabudowy łazienki objętej nakazem rozbiórki i ceny l/5m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego głoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy egzekucyjne, co wynika z uzasadnień obu postanowień, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia K.i R. R. do wykonania decyzji z dnia 22 października 2003r nakładającej obowiązek rozbiórki pomieszczenia łazienki wydzielonej samowolnie z części korytarza i przywrócenia poprzedniej funkcji tego pomieszczenia, nie poczyniły absolutnie żadnych ustaleń, z których wynikałoby, które przepisy ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji stanowiące o przesłankach wymierzania wysokości grzywny w celu przymuszenia, winny zostać zastosowane w niniejszej sprawie. Nie ustalono zatem, czy tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części w rozumieniu przepisu art.121 par.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co wiązałoby się z koniecznością naruszenia konstrukcji budynku lub jego części, czy też obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W tym ostatnim przypadku przepis art.121 par.5 cyt. ustawy nie miałby zastosowania.
Wprawdzie w skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że egzekwowany obowiązek nie dotyczy nakazu rozbiórki budynku lub jego części wydanego na podstawie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r., lecz obejmuje obowiązek wykonania robót budowlanych orzeczonych na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy, to zauważyć należy, że wyczerpująca analiza okoliczności sprawy i właściwe umotywowanie decyzji /postanowienia/, czyniące zadość treści przepisu art.l07kpa powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia.
Dopiero wyjaśnienie przez organy orzekające w sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowy tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, czy też egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego innego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, pozwoli ustalić czy w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 121 par.2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy też przepis par.5 tego artykułu przewidujący szczególny sposób naliczania wysokości grzywny, która według tego przepisu powinna stanowić iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego głoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Podjęcie przez Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, próby wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wydania przedmiotowego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jest zabiegiem spóźnionym, nie mogącym odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Biorąc pod uwagę treść przytoczonego wyżej art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie powoduje w niniejszej sprawie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, treść wyroku nie uległaby zmianie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) należało skargę kasacyjną oddalić.
i-,/ iii