Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1290/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. I SAB/Wa 110/09 - po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń – zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do załatwienia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2001 r. w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń S. F. P. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 200/07 w sprawie ze skargi [...] Kraków Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. [...] Sp. z o.o. w Krakowie w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 200/07 wniosła w dniu 13 listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego polegającą na braku rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. w Krakowie (poprzednika prawnego skarżącej Spółki) o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniami Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającymi tabele wynagrodzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 27 marca 2008r.) oddalił skargę stwierdzając, że Komisji Prawa Autorskiego nie można postawić zarzutu bezczynności, skoro organ ten nie otrzymał od Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego wniosku o wznowienia postępowania wraz z aktami sprawy. Zarzut bezczynności można postawić co najwyżej Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który otrzymawszy wniosek o wznowienie postępowań skierowany do Komisji Praw Autorskiego nie uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i nie przekazał tego wniosku do organu właściwego - Komisji Prawa Autorskiego, w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok podniósł, iż skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego, a więc stroną w tej sprawie jest Komisja Prawa Autorskiego. Tymczasem w toku postępowania sądowego jako organ będący stroną występował Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, któremu doręczono zawiadomienie o rozprawie oraz pełnomocnik tego Ministra brał udział w rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. Sprawa została zatem rozpoznana bez udziału Komisji Prawa Autorskiego, co oznacza, że ta strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że nie można z góry przyjąć, iż z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 1 września 2006 r. przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, organ może nie rozpoznać sprawy, w której wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż decyzja ostateczna została wydana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał orzekł niezgodność z Konstytucją. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zostanie wniesione podanie o wznowienie postępowania, organ obowiązany jest to podanie załatwić, bez względu na zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej, które to zmiany mogą mieć jedynie znaczenie dla sposobu załatwienia podania o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zwrócił uwagi na to, w jakich sprawach administracyjnych skarżąca Spółka wniosła skargi na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego.

Ze skargi wynika, że Spółka zaskarżyła bezczynność Komisji w bliżej nieokreślonych sprawach o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniami Komisji zatwierdzającymi tabele wynagrodzeń, odwołując się do wniosku z dnia 29 września 2006 r., w którym również zostało wyrażone ogólne żądanie wznowienia wszystkich postępowań w celu uchylenia orzeczeń Komisji zatwierdzających tabele wynagrodzeń dla poszczególnych organizacji zbiorowego zarządzania. Ma to zasadnicze znaczenie także z tego powodu, że organem administracji publicznej właściwym do rozpoznania żądania wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Z odpowiedzi na skargę złożonej przez Ministra można jedynie wnosić, że szereg postępowań o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń zostało zakończonych decyzjami ostatecznymi, w tym w niektórych z tych spraw zostały wydane decyzje nie tylko przez Komisję Prawa Autorskiego, ale także przez Ministra.

W tym stanie rzeczy Sąd po wniesieniu skargi na bezczynność powinien wezwać skarżącą Spółkę do uzupełnienia braków skargi przez wskazanie spraw, z jej wniosku o wznowienie postępowań, zakończonych określonymi decyzjami ostatecznymi, w których zarzuca Komisji Prawa Autorskiego bezczynność.

[...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie pismami z dnia 20 kwietnia i 30 września 2009 r. sprecyzowała zakres skargi wskazując, w których sprawach zakończonych ostateczną decyzją Spółka żądała wznowienia postępowań i w których sprawach wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego, a w których na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r. zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. skargi na bezczynność zostały rozdzielone. W związku z powyższym niniejsza sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 181/09 dotyczy skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nierozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 października 2001 r. w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Filmowców Polskich. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na tak zmodyfikowaną skargę wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] wraz z poprzedzającym ją orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] marca 2001 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 3153/01.

Oznacza to, zdaniem organu, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zatwierdzająca tabelę wynagrodzeń S. F. P. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, nie jest więc możliwe wznowienie postępowania na podstawie art. 149a k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. I SAB/Wa 181/09 - po ponownym rozpoznaniu sprawy - skargę na bezczynność stwierdził, iż z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że [...] spółka z o.o. w Krakowie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia tabel stawek wynagrodzeń autorskich i z tytułu praw pokrewnych producentów utworów audiowizualnych S. F. P.. Wniosek ten do dnia rozpoznawania sprawy przez Sąd nie został załatwiony przez organ.

W ocenie Sądu, brak w obrocie prawnym decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zatwierdzającej tabelę wynagrodzeń S. F. P., nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej brak działania organu, w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Sąd zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08 podkreślił, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie chodzi o to, jakiej treści rozstrzygnięcie w sprawie powinno być wydane, ale o to, czy toczy się sprawa administracyjna, którą organ ma obowiązek załatwić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w razie wniesienia podania o wznowienie postępowania, organ obowiązany jest to podanie załatwić. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przepis art. 104 k.p.a. wyznacza przedmiot decyzji – sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy (merytorycznie lub niemerytorycznie).

Sąd zauważył, że przepisy k.p.a., w przeciwieństwie do postępowania zwykłego, regulują formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Organ powinien załatwić sprawę administracyjną w formach przewidzianych w przepisach k.p.a., mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. W razie bezczynności organu administracji publicznej strona może podjąć obronę poprzez uruchomienie środków obrony (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem Sądu, organ nie może uchylać się od załatwienia wniosku stosownie do okoliczności sprawy, gdy strona żąda rozpoznania jej wniosku z dnia 13 listopada 2007 r. o wznowienie postępowania, a decyzja wydana przez organ została usunięta z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez radcę prawnego M. C. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy pomimo tego, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, co doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że Minister pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń S. F. P., podczas gdy taki wniosek faktycznie nie został złożony;
2. - art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych – pominięcie faktu, że decyzja, na którą powoływała się Skarżąca została wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym nierozpoznanie całości sprawy, jak również poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że orzeczono o bezczynności Ministra, podczas gdy pełna analiza stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie bezczynności Ministra dotyczącego wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń S. F. P., względnie do uznania, iż Minister pozostaje w bezczynności;
3. - art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że Minister pozostaje w bezczynności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. W razie nie uwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu, przedstawiając okoliczności sprawy, stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń S. F. P. nie został złożony przez skarżącą Spółkę. Wniosek z 2006 r. dotyczył bowiem wznowienia postępowań w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, przy czym sposób jego sformułowania nie dawał podstaw do uznania, że obejmuje on także decyzje ostateczne, które zostały następnie prawomocnie uchylone przez sąd.

Wniosek z dnia 29 września 2006r. był sformułowany ogólnikowo. Dopiero na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. podała sporządzoną według jej wiedzy listę spraw zakończonych wydaniem orzeczenia zatwierdzającego tabele wynagrodzeń. Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. Minister poinformował Sąd, iż postępowanie w sprawie na bezczynność organu w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego tabeli wynagrodzeń S. F. P. jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest takiej tabeli w obrocie prawnym. Zdaniem Ministra Spółka dopiero na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaczęła domagać się stwierdzenia bezczynności Ministra w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie tabeli wynagrodzeń S. F. P. Pełnomocnik organu powołał się na art. 171 p.p.s.a. i stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o bezczynności organu w sprawie administracyjnej, która nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3153/01 uchylił decyzję, na którą powoływała się Skarżąca przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność, która jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, sprawa zatwierdzenia tabel wynagrodzeń S. F. P. nie została ostatecznie zakończona. Wniosek skarżącej dotyczył postępowań zakończonych decyzją ostateczną, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W ocenie Ministra skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez Skarżącą w dniu 29 czerwca 2006 r., doprecyzowana pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r., powinna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem organu, niedopuszczalność skargi na bezczynność organu (oprócz przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a.) ma miejsce również w przypadku, kiedy brak jest wniosku o wznowienie postępowania, co do rozpatrzenia którego organowi administracji zarzucana jest bezczynności. W niniejszej sprawie nie jest możliwe uznanie, że wniosek Skarżącej o wznowienie mógł obejmować postępowanie dotyczące tabeli S. F. P., co ma decydujący wpływ na stwierdzenie, że Minister nie może pozostawać w bezczynności w przedmiocie rozpoznania takiego wniosku. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tej istotnej kwestii doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia.

Ponadto, zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo nakazu wynikającego z art. 134 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a., nie dokonał oceny całokształtu sprawy, lecz ograniczył się jedynie do jej rozpoznania w zakresie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd nie dokonał oceny braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej tabele wynagrodzeń S. F. P. w kontekście wniosku o wznowienie postępowania i skargi na bezczynność. Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie dokonał rozpoznania całości sprawy i nie rozważył okoliczności sprawy, tj. czy w przedmiotowej sprawie w ogóle został złożony wniosek o wznowienie postępowania; czy decyzja co do rozstrzygnięcia o której Ministrowi zarzucana jest bezczynność istnieje w obrocie prawnym.

Sąd nie dokonał oceny wpływu tych okoliczności na wynik sprawy, a więc ocena Sadu nie może zostać uznana za prawidłową. Zaskarżony wyrok z uwagi na błędne uzasadnienie nie pozwala na ocenę, jakimi przesłankami kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie i nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego A. J., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu administracji kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślono, że jeżeli w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania okaże się, iż decyzja w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń S. F. P. została już prawomocnie uchylona, to organ wyda w tej sprawie stosowne orzeczenie. Od sześciu lat Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wydał stosownego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, tj. innych niż wymienione art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a., wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wniosku o odrzucenie skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uzasadniają podnoszone przez organ okoliczności dotyczące braku w obrocie prawnym tabeli wynagrodzeń S. F. P. jak i sprecyzowania skargi dopiero na etapie ponownego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Sprecyzowanie skargi na bezczynność nastąpiło w wyniku realizacji wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08, uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 200/07. W niniejszej sprawie – wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – nie można uznać, iż brak jest wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń S.F.P. Wprawdzie we wniosku "o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń" z dnia 29 września 2006 r., opartym na art. 145a k.p.a. w związku z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 ze zm.) i zawierającym żądanie "wznowienia wszystkich postępowań w celu uchylenia orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzających tabele wynagrodzeń dla poszczególnych organizacji zbiorowego zarządzania", strona nie wyszczególniła spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi, w których żąda wznowienia postępowania, to jednak nie można nie dostrzegać innych pism złożonych przez stronę.

W szczególności w piśmie z dnia 28 marca 2007 r. strona w punkcie 3 wskazuje "postępowania, które są objęte wnioskiem" i jednoznacznie podaje organizacje zbiorowego zarządzania, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Chociaż i to pismo strony nie wskazuje decyzji administracyjnych kończących poszczególne postępowania, to wśród organizacji zbiorowego zarządzania, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, strona wyszczególniła S.F.P.

Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Sprecyzowanie żądania należy do strony, przy czym zarówno organ administracji publicznej jak i stronę obciążają obowiązki mające doprowadzić do należytego określenia żądania.

Aczkolwiek w niniejszej sprawie organ podejmował pewne czynności, to jednak wystarczające sprecyzowanie spraw objętych skargą na bezczynność i wnioskiem o wznowienie postępowania nastąpiło po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08. Niemniej jednak ta okoliczność nie może przemawiać za przyjęciem stanowiska, że strona nie zgłosiła wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2001 r. w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń S. F. P. Odrzucenia skargi na bezczynność nie uzasadnia także podnoszony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego fakt uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 3153/01 decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń S. F. P. W sprawie ze skargi na bezczynność organu - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i na co uprzednio zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08 - nie chodzi o to, jakiej treści rozstrzygnięcie w sprawie powinno być wydane, ale o to, czy toczy się sprawa administracyjna, którą organ ma obowiązek załatwić.

Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej i zauważył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania.

Jak stanowi art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 1 i 2 art. 149 k.p.a.) zaś odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3 art. 149 k.p.a.).

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653, M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 884-889, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98, ONSA 1999/2/53,z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt. SA/Wr 1652/95, niepubl., z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529).

Przyczyny przedmiotowe zaś to złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony (dotyczy to w istocie jedynie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a), gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (odpowiednio postanowienie), gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145 i 145a. Pamiętać należy, iż podstawowym elementem odróżniającym postępowanie administracyjne trybu zwykłego od trybu nadzwyczajnego jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy prawny byt samej decyzji, a więc nie dotyczy tych praw lub obowiązków stron, o których rozstrzygnięto w decyzji. Jest to więc przedmiot postępowania nowy w stosunku do tego, który rozpatrywano w trybie zwykłym. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała zatem miejsce m. in. wówczas, gdy decyzji administracyjnej nie ma w obrocie prawnym.

Z tych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, iż organ w razie wniesienia podania o wznowienie postępowania obowiązany jest załatwić podanie w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, także w przypadku, gdy ocenia żądanie strony jako bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak w obrocie prawnym decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zatwierdzającej tabele wynagrodzeń S. F. P. nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej brak działania organu, gdy strona żąda rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

W tej sytuacji nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek nie jest szczegółowe, to jednak zwraca uwagę na okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy. Z uzasadnienie wyroku wynika dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ dopuścił się bezczynności i - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wypowiedział się co do tego jakie znaczenie ma brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej tabele wynagrodzeń S. F. P. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej bezczynność organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.