Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1292/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.S. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 7 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku R.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w rozbudowie) hotelu i przebudowie istniejącego budynku pofabrycznego ze zmianą sposobu użytkowania na hotel z usługami towarzyszącymi i budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] i ul. [...], działka nr [...], fragment działki nr [...] w Ł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, iż istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie, czy spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Dodał, iż w niniejszej sprawie, w sposób wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono obszar analizowany. Organ stwierdził, iż wnioskowana zabudowa stanowi integralny element istniejącej zabudowy, w tym usługowej, znajdującej się w obszarze analizowanym, co oznacza, iż warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony. Teren ma również dostęp do drogi publicznej, zaprojektowanym zjazdem od ul. [...]. Prezydent zaznaczył, że teren inwestycji to według ewidencji gruntów tereny przemysłowe, a nadto, że decyzja ustalająca warunki jest także zgodna z przepisami odrębnymi oraz, że przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę architektów, stosownie do art. 60 ust. 4 w/w ustawy.

Odwołanie złożyła K.S. zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa i niezachowanie harmonii architektonicznej z istniejącą zabudową, przez brak kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych oraz gabarytów oraz nadmiernej intensywności wykorzystania terenu; art. 64 ust. 2 w/w ustawy poprzez niewskazanie w sposób właściwy dostępu do drogi publicznej; § 3-5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez błędne przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na co wskazuje treść decyzji, gdyż w oparciu o nią nie można ustalić, które działki stanowiły dla organu punkt odniesienia przy wydaniu decyzji, wyznaczenie linii zabudowy niezgodnie z linią istniejącej zabudowy, tj. przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przyjęcie obszaru analizowanego działki inwestycyjnej w sposób automatyczny i niezgodny ze specyfiką okolicy, wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej powyżej przedłużenia krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...]; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie odpowiedniej odległości zabudowy od granicy sąsiedniej działki, w związku z posadowieniem na tej działce budynku zwróconego ścianą z otworami w stronę granicy, gdyż faktycznie budynek ten ma się znajdować na granicy z ich działkami, co spowoduje jej zacienienie; art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

Prawo budowlane poprzez naruszenie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na nieodpowiednie, niezgodne z zasadami technicznymi usytuowanie obiektu na działce; art. 144 Kodeksu cywilnego przez dopuszczenie do sytuacji, w której właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa zakłócać będzie korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędy w ustaleniach faktycznych z uwagi na przyjęcie, że możliwa jest budowa w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, podczas gdy obrys istniejącej już praktycznie w całości bryły obiektu wykracza poza linie rozgraniczające.

Decyzją z dnia [...] września 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż obszar analizowany wyznacza się zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji. Organ, ustalając granice obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej wyżej analizy, powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia (jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. [...]). Kolegium podniosło, że w tak wyznaczonym (tzn. w minimalnych granicach) obszarze analizowanym występuje szereg obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Organ odwoławczy zauważył, iż na podstawie § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia organ orzekający może brać pod uwagę możliwość rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Jednak skoro w minimalnych granicach obszaru analizowanego, znajduje się zabudowa o cechach pozwalających na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i fragm. działki nr [...], brak było jakiegokolwiek uzasadnienia do poszerzania obszaru analizowanego.

Zdaniem organu drugiej instancji z przeprowadzonej analizy wynika, że obszar objęty analizą stanowi część Ł. z niejednorodną pod względem funkcji zabudową. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (kamienice), zabudowa mieszkaniowo-usługowa (kamienice mieszkalne z usługami w parterach), zabudowa usługowo-handlowo-biurowa, przemysłowa i gospodarcza na zapleczach kamienic. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w głębi nieruchomości, na terenie oddalonym od frontu ul. [...]. Dla terenu od frontu nieruchomości (część działki nr [...] przylegająca do ul. [...]) wydane zostało pozwolenie na budowę obiektu hotelowego. Budynek jest w trakcie realizacji. Planowane przedsięwzięcie stanowić będzie uzupełnienie realizowanej inwestycji. W istniejącym stanie faktycznym żadnej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej, usługowej, handlowej czy przemysłowej) nie można nadać priorytetowego znaczenia. A zatem, dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora.

W ocenie Kolegium prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Niesporne jest występowanie funkcji usługowej na terenie poddanym analizie. Za nieuzasadnione organ uznał zatem zarzuty odwołującej, co do wadliwego przeprowadzenia analizy. Zarówno w części tekstowej, jak i graficznej analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów i - jak stanowi § 3 w/w rozporządzenia, analizie poddano teren usytuowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50m wokół działki będącej przedmiotem wniosku.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż dla planowanej inwestycji nie ma potrzeby ustalania linii zabudowy, gdyż wszelkie roboty budowlane dotyczą obiektu istniejącego w głębi nieruchomości (tylna oficyna). Z analizy cech zabudowy w obszarze analizowanym wynika jedynie konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ulicy [...]. Planowana inwestycja pozostaje bez wpływu na istniejącą linię zabudowy od strony tej ulicy, wyznaczoną przez będący obecnie w budowie budynek hotelu. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. na podstawie wskaźnika występującego na działce położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działce nr [...]. Przy czym wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym, na nieruchomościach wzdłuż ul. [...], zawiera się w przedziale od 0,53 do 0,75.

W przypadku więc terenu inwestycji nie można, wbrew twierdzeniom odwołującej się, mówić o nadmiernej intensywności wykorzystania terenu, przy wskaźniku do 0,7. Z kolei z uwagi na lokalizację inwestycji w głębi nieruchomości, szerokość elewacji frontowej budynków nie została wyznaczona, gdyż obiekt pozostaje bez wpływu na szerokość elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na podstawie § 7 w/w rozporządzenia, przy czym podstawą do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego obiektu były obiekty znajdujące się na działkach sąsiednich, w tym przede wszystkim na nieruchomości zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. [...] oraz konieczność dostosowania wysokości rozbudowywanego budynku do odpowiednich krawędzi zabudowy już istniejącej na działce nr [...]. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się, iż nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] i fragment działki nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) i będzie obsługiwany zaprojektowanym zjazdem z tej drogi. Natomiast ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Z punktu widzenia prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie ochrony interesów osób trzecich Kolegium podkreśliło, że ustalenia wymagań dotyczących tej ochrony, zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 163, poz. 1589), zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Taka sytuacja ma miejsce w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, która w pkt II.4 zawiera powyższe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy uznał też, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, czy przepisy sanitarne. Przepisy prawa budowlanego, a szczególnie przepisy warunków technicznych, nie wchodzą w skład podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i nie stanowią w szczególności podstawy do wydania decyzji odmownej. Jak wynika zaś z treści mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, cały planowany do rozbudowy i przebudowy obiekt mieści się w granicach terenu opisanego we wniosku inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. i P.W. zarzucili, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i stanem faktycznym, gdyż ustala, że szerokość elewacji frontowej od strony [...] nie ulega zmianie, traktując, że inwestycja od strony [...] jest w trakcie budowy. Stwierdzenie to nie jest zgodne z prawem, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji na terenie przy ul. [...]. Podobnie niezgodny jest pkt II.2 dot. Obsługi komunikacyjnej, gdyż zarówno zjazd do ul. [...], jak i budynek nie zostały zrealizowane. Zarzucili nadto, iż realizacja inwestycji spowoduje zacienienie sąsiednich budynków.

Skarżący zwrócili nadto uwagę na błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w sytuacji gdy ściana budynku mająca podlegać przebudowie, rozbudowie i nadbudowie jest wyższa od budynku frontowego nieruchomości przy ul. [...] o około 5 metrów. W konsekwencji decyzja daje przyzwolenie na budowę gzymsu, którego wysokość przekroczy o kilka metrów wysokość gzymsu budynku przy ul. [...]. Skarżący podtrzymali też zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę jako niezasadną. Sąd ten w pierwszej kolejności zobrazował charakter decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p.". W jego ocenie planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5u.p.z.p. Analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona w odniesieniu do obszaru analizowanego właściwie wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej, stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki. Słusznie przyjął organ, iż w minimalnym obszarze znajduje się szereg obiektów, które stanowią punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, zarówno pod względem funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy.

Sąd Pierwszej instancji podzielił argumentację organu, iż nie znajduje oparcia w materiale sprawy zarzut strony co do wadliwego ustalenia, iż inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do ulicy [...]. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że realizacja zarówno budynku, jak i zjazdu, rozpoczęły się na podstawie obowiązującej w dacie rozpoczęcia prac budowlanych ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie istniały zatem podstawy do ustalenia, iż obecna inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Prace budowlane na tym terenie zostały rozpoczęte i do chwili obecnej nie zostały zakończone. Zdaniem tego Sądu nie można podzielić zarzutów skarżących w kwestii ustalonych parametrów planowanej inwestycji. Tym bardziej, iż organ wyczerpująco wyjaśnił kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i poszczególnych parametrów zabudowy, a co za tym idzie - brak jest zdaniem sądu podstaw, aby te wyjaśnienia zakwestionować, gdyż pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto Sąd zaznaczył, że ustalając podstawowe parametry organ właściwie uwzględnił, iż planowana inwestycja, to w istocie przebudowa i rozbudowa już istniejącego obiektu budowlanego, co oznacza, iż należało uwzględnić odpowiednie zmiany podyktowane tą okolicznością. Inwestycja jest usytuowana w głębi nieruchomości, na terenie oddalonym od frontu działki, co prowadziło do słusznego wywodu organu, iż szerokość elewacji frontowej nie wymagała ustalenia. Z kolei wskaźnik powierzchni zabudowy prawidłowo zawiera się w przedziale średnich wartości tego wskaźnika, ustalonych w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego, co jest zgodne z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ właściwie uwzględnił wysokość obiektów już znajdujących się na działkach sąsiednich oraz konieczność dostosowania wysokości rozbudowywanego obiektu do już istniejącego, skoro - stosownie z § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podobnie geometria dachu została ustalona w sposób wynikający z § 8 w/w rozporządzenia.

Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że zarzuty skarżących co do naruszenia § 7 i § 8 w/w rozporządzenia sprowadzają się w istocie do kwestionowania dokonanych przez organ ustaleń, albowiem w ocenie strony ustalenie takich parametrów w efekcie końcowym doprowadzi do zacienienia ich nieruchomości. Nadto, zainstalowane w planowanym obiekcie urządzenia przy granicy obiektu spowodują negatywne dla nieruchomości skarżących oddziaływanie na stan techniczny jej obiektu. W ocenie Sądu zarzuty te godzą w ustalenia wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A skoro tak, to mogą zostać skutecznie podniesione dopiero na etapie postępowania z wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pozostają zatem bez wpływu na wynik kontrolowanego postępowania.

Sąd zauważył również, że w toku postępowania administracyjnego i w skardze do WSA strona skarżąca sformułowała nadto zarzut naruszenia jej interesów jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, w szczególności prawa własności i prawa do niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości. W ocenie Sądu, analiza dokumentów kontrolowanego postępowania nie potwierdza zasadności tych zarzutów, nie mogą one znaleźć oparcia w materiale sprawy również i z tego względu, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o faktycznej realizacji inwestycji. Z tego też względu zastrzega ochronę interesów osób trzecich wyłącznie w zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich uszczegółowienie następuje przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ewentualne naruszenie prawa własności strony pozostaje zarówno poza kognicją organów administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących braku zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, przede wszystkim rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie mogą one stanowić przedmiotu zainteresowania na tym etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Przyczyną tego jest to, że kontrola zgodności planowanej inwestycji z przywołanymi przepisami pozostaje w zakresie kompetencji organów administracji rozpoznających wniosek o pozwolenie na budowę. Z tych też względów zarzut, iż budowa spowoduje utratę dostępu światła dziennego mogą być skutecznie podnoszone wyłącznie w toku postępowania wszczętego na wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie stwarza żadnego zagrożenia dla współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, ani dla właścicieli nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie. Nie wpływa bowiem w żaden sposób na ich prawa do nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1355/09).

Z tych względów sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przedmiotowej inwestycji Sąd ocenił jako prawidłowy i znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowiących jej integralną część załącznikach.

W skardze kasacyjnej K. S., reprezentowana przez adwokata zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) polegające na niespełnieniu określonego w tym przepisie warunku "dobrego sąsiedztwa" i niezachowanie harmonii architektonicznej z istniejącą zabudową przez brak kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz (i przede wszystkim) gabarytów, a także nadmiernej intensywności wykorzystania terenu;

1. b) art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) polegające na nie wskazaniu w sposób właściwy dostępu do drogi publicznej;
2. c) § 3, 4, 5 i 7 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 164, poz. 1588) poprzez: - błędne przeprowadzenia dla wyznaczonego obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na co wskazuje treść decyzji, gdyż w oparciu o nią nie można ustalić, które działki stanowiły dla organu punkt odniesienia przy wydawaniu decyzji; - wyznaczenie linii zabudowy dla projektowanej inwestycji niezgodnie z linią istniejącej zabudowy to jest nieprzedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; - przyjęcie obszaru analizowanego działki objętej projektowaną inwestycją w sposób automatyczny i niezgodny ze specyfiką okolicy; - wyznaczenie się dla nowej zabudowy górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej powyżej przedłużenia krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, przy ulicy [...] w Ł.;
3. d) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) polegające na niezachowaniu odpowiedniej odległości zabudowy od granicy sąsiedniej działki, w związku z posadowieniem na tej działce budynku zwróconego ścianą z otworami w stronę granicy, tymczasem faktycznie przedmiotowy budynek ma się znajdować na granicy ich działki, co spowoduje jej zacienienie;
4. e) art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623) poprzez naruszenie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu prawa budowlanego poprzez nieodpowiednie, niezgodne z zasadami technicznymi usytuowanie obiektu na działce budowlanej.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego poprzez obrazę przepisów postępowania: a) art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, udzielania informacji faktycznej i prawnej i w konsekwencji wynikającą z tego wadliwość;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz niewskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowi integralną część systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego tylko wtedy, gdy jest odczytywana przez pryzmat celu, jakiemu ma służyć, dążeniu, jakim jest w tym przypadku ustalanie zagospodarowania i zabudowy terenu w zgodzie z naczelną zasadą tego systemu - zasadą ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi spełnić przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zachodzi zatem w sytuacji przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Konieczne jest zatem sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, ale to na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Obszar przyjęty do analizy - biorąc pod uwagę zasadę dobrego sąsiedztwa -winien być przyjęty zgodnie ze specyfiką okolicy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 585/08).

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji – w ocenie skarżącej - organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia" lub "wyjaśnienia pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa". Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt SA/Gd 585/08). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W sytuacji zatem gdy nie jest spełniony choćby jeden z nich (w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony warunek wymieniony w pkt 1, spełnienie pozostałych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Skarżąca podniosła, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2018/06, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Wykładnia systemowa przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia faktu, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to trudno byłoby zaakceptować pogląd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji. Los samowolnie zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest zaś w odrębnym postępowaniu opartym o przepisy Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej organy administracji budowlanej nie dokonały niezbędnych czynności w zakresie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Naruszenie art. 7 k.p.a. nastąpiło poprzez nie zachowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i tym samym nieuzasadnionym pominięciu interesów współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w Ł.Uzasadnienie wyroku WSA w tym względzie milczy, nie wyjaśniając motywów rozstrzygnięcia, zatem wyraźnie stoi w sprzeczności z normą zawartą w art. 7 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej powołał się na pogląd J. Łętowskiego, że na gruncie art. 7 k.p.a. trzeba przyjąć domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (Glosa do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81,OSPiKA 1982, z. 1-2, poz.22).

Granicą tego domniemania, zakładającą uwzględnienie słusznego interesu strony, jest kolizja tego interesu z interesem społecznym (wyr. NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz.181). Zasada zawarta w art. 11 k.p.a. stanowi uzupełnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przejawem obowiązku zawartego w treści tej normy prawnej jest wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku nie koresponduje z treścią uzasadnienia, nie wyjaśnia rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu. Uzasadnienie wyroku zdaniem skarżącej narusza art. 107 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, ze stroną przeciwną dla skarżącej kasacyjnie nie jest wskazany w skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Łodzi lecz organ który wydał zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie, ponieważ autor skargi kasacyjnej w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej nie określił dość dokładnie przepisów które naruszył Sąd, ponieważ nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych których dotyczą postawione zarzuty. Zatem zarzuty te wymykają się spod kontroli kasacyjnej.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 u.p.z.p. który stanowi, że "w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży". Zatem nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie reguluje on kwestii dostępu do drogi publicznej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez niezgodne z zasadami prawa budowlanego usytuowanie obiektu na działce budowlanej, którego to zarzutu szerzej nie rozwinięto, wskazać należy, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

W konsekwencji, czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, zacienienia oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem należy, iż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym też kontekście za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust 1 pkt 8 Prawa budowlanego który to nakazuje przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego zapewnić odpowiednie jego usytuowanie na działce budowlanej.

Nie można zgodzić się również z poglądem wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej w ślad za odwołaniem i skargą przytoczył część tego przepisu i bardzo ogólnie go uzasadnił. Do tak powielonego zarzutu szczegółowo odniósł się już organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu, że planowana inwestycja może powstać na wskazanym przez inwestora terenie bo spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i akceptujące je stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest słuszne.

Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, i jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych.

Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem, w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności, przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1-7 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie do § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Organy administracji prawidłowo zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami przeprowadziły postępowanie i doszły do słusznych wniosków co pozwoliło na uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zatem Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję zasadnie uznał, że odpowiada ona prawu. Organ pierwszej instancji na mapie w stosownej skali, stanowiącej załącznik do decyzji, prawidłowo wyznaczył wokół terenu (graficznie), którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany, granice tego obszaru zostały wyznaczone jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. [...], zatem stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i jest on wystarczający do prawidłowej oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W tak wyznaczonych minimalnych granicach obszaru analizowanego znajduje się szereg obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji jak również cech i parametrów.

Skoro w tych granicach znajduje się zabudowa o cechach pozwalających na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji, jak to słusznie przyjęły organy administracji, brak było jakiegokolwiek uzasadnienia do poszerzenia obszaru analizowanego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy dokonały prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na charakter zabudowy na obszarze analizowanym, niejednorodnej pod względem funkcji: mieszkaniowej, usługowej, handlowej, biurowej, oraz przemysłowej i gospodarczej. Organy powołały się przy tym, o czym zdaje się zapomina skarżąca kasacyjne na to, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w głębi nieruchomości, na terenie oddalonym od frontu ul. [...]. Od frontu realizowany jest budynek hotelowy, którego przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie uzupełnieniem.

Istotnym jest też to, że planowane przedsięwzięcie polegać ma na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku pofabrycznego. Te okoliczności nie mogły pozostać bez wpływu na ocenę wniosku, wskazują na zbędność ustalenia szerokości elewacji frontowej, wpłynęły na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przy wyznaczeniu której właściwie uwzględniono wysokość obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich oraz konieczność dostosowania wysokości rozbudowywanego obiektu do już istniejącego. Nie można mieć także zastrzeżeń do przyjęcia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy ustalonego w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego, bowiem został on ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył te przepisy przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, udzielania informacji faktycznej i prawnej i w konsekwencji wynikającą z tego wadliwość oraz poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz niewskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wskazać należy, że i ten zarzut kasacyjny został błędnie sformułowany.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych, bowiem nie stosował procedury administracyjnej przewidzianej w k.p.a., może stosować jedynie procedurę sądowoadministracyjną z ustawy p.p.s.a. Sąd ten dokonywał tylko kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. przez organy administracji w tym prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Skoro Sąd nie stosował wskazanych w zarzutach przepisów k.p.a. to nie mógł ich naruszyć, w szczególności odnosi się to do zarzutu polegającego na tym, że "uzasadnienie wyroku narusza art. 107 k.p.a.", ponieważ sąd administracyjny sporządza uzasadnienie wyroku według zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. a nie art. 107 § 3 k.p.a. który reguluje wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji.

Z powyżej przedstawionych względów skargę kasacyjną uznać należało za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co w konsekwencji skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.