Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 29/06, po rozpoznaniu skargi J. C. na postanowienie Wojewody W.-M. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o wymeldowanie uchylił w/w postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2004 r.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] maja 2004 r. J. D., działająca jako pełnomocnik J. C., właścicielki nieruchomości przy ul. [...] w O., złożyła podanie o wymeldowanie z tego lokalu mieszkalnego M. i D. W. wraz z ich dziećmi.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent Miasta O., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w O. postępowanie w sprawie opuszczenia i opróżnienia powyższego lokalu przez małżonków W. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] Wojewoda W.-M. utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. To ostateczne postanowienie zostało następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 491/05 z uwagi na błędne ustalenie przez organ drugiej instancji stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonym wówczas postanowieniu organ odwoławczy wskazał bowiem, iż toczy się postępowanie w sprawie z powództwa M. i D. W. o ochronę naruszonego posiadania, kiedy w rzeczywistości takie postępowanie nie zostało wszczęte.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda W.-M., postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 97 § 2 kpa utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2004 r. wskazując, iż Sąd Rejonowy w O. Wydział I Cywilny, wyrokiem o eksmisję z dnia [...], sygn. akt [...] nakazał pozwanym - rodzinie W., opróżnić, opuścić i wydać powódce G. Z. lokal mieszkalny przy ul. [...] w O., przyznał prawo do lokalu socjalnego i nakazał wstrzymanie opróżnienia spornego lokalu do czasu złożenia pozwanym przez gminę O. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie przed sądem cywilnym stanowi okoliczność istotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie ze spornego lokalu rodziny W. Zdaniem organu powyższe postępowanie sądowe jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W konkluzji organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie wymeldowania ze spornego lokalu rodziny W., należało zawiesić do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez Sąd Rejonowy w O. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła J. C. reprezentowana przez J. D., wnosząc o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa., art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 kpa oraz art. 7, 10 i 15 kpa.
W motywach skargi podniesiono, iż brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, aby postępowanie w przedmiotowej sprawie nadal było zawieszone skoro sprawa eksmisji D. W. została zakończona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny o sygn. akt [...] a wyrok ten rozstrzygnął wszelkie wątpliwości dotyczące uprawnień uczestników postępowania do zamieszkania w spornym mieszkaniu.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, w dniu 19 października 2006 r. pełnomocnik D. W. wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podał, iż wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] w sprawie [...] jest prawomocny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie jak również utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2004 r. wobec stwierdzenia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie, podczas gdy zagadnienie wstępne zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, a w związku z tym przyczyna zawieszenia ustała i dlatego winno być ono podjęte.
Wskazując na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa podniesiono, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
Dodatkowo zauważono, iż z treści art. 97 § 2 kpa wynika ciążący na organie obowiązek badania aktualności przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia - obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały tj. z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
W zaskarżonym postanowieniu jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O., gdyż podzielił stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Jednocześnie organ wskazał w uzasadnieniu, iż Sąd Rejonowy w O. Wydział I Cywilny już w dniu [...] w sprawie o sygn. akt [...] (w której interwencję uboczną zgłosiła J. C.) wydał wyrok o eksmisję, którym nakazał pozwanym D., M., D. i A. W., opróżnić, opuścić i wydać powódce G. Z. lokal mieszkalny przy ul. [...] w O., przyznał prawo do lokalu socjalnego i nakazał wstrzymanie opróżnienia spornego lokalu do czasu złożenia pozwanym przez gminę O. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Orzeczenie to jest już prawomocne. Dlatego też w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zrozumiałe jest stanowisko organu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż postępowanie administracyjne należało zawiesić do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, skoro organ sam wskazuje, że takie ostateczne rozstrzygniecie już zapadło.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do stosowania w dalszym ciągu instytucji zawieszenia postępowania, gdyż nie ma żadnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku J. C. o wymeldowanie rodziny W. z pobytu stałego przy ul. [...] w O. Dodatkowo wyjaśniono, iż wstrzymanie wykonania opróżnienia przedmiotowego lokalu do czasu złożenia małżonkom W. przez Gminę O. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, wobec oczywistych okoliczności faktycznych sprawy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w kwestii wymeldowania gdyż istotą zagadnienia wstępnego jest wyłącznie zagadnienie o charakterze prawnym - procesowym, a nie faktycznym. Świadczy o tym konstrukcja przepisu, w której ustawodawca używa sformułowania o konieczności jego rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o eksmisji uczestników postępowania z przedmiotowego lokalu już zapadło, co oznacza, że kwestia ta została rozstrzygnięta.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik D. W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez błędną jego wykładnię.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały opłacone.
W motywach skargi kasacyjnej nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyjaśniono, że zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotowe postanowienia należało uchylić albowiem w chwili ich wydania wyrok Sądu Rejonowego w O. ([...]) w przedmiocie eksmisji uczestnika postępowania i jego rodziny z lokalu przy ul. [...] był już prawomocny, a zatem nie istniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego gdyż zagadnienie wstępne zostało trwale rozstrzygnięte.
Sąd pierwszej instancji w ocenie skarżącego nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż we wskazanym wyroku eksmisyjnym Sąd Rejonowy nakazał wstrzymanie opróżnienia spornego lokalu do czasu złożenia pozwanym przez Gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Uznano więc, że co prawda zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte co do zasady, ale na skutek zawartego w nim orzeczenia o wstrzymaniu opróżnienia lokalu postępowanie administracyjne winno być nadal zawieszone.
Zdaniem skarżącego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie należy interpretować w ten sposób, że przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego odpada już w chwili trwałego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, ale należy również brać pod uwagę treść rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż może z niej wynikać dalsza potrzeba zawieszenia postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zatem do czasu zaoferowania przez Gminę rodzinie W. lokalu socjalnego mogą oni zamieszkiwać w lokalu przy ul. [...] w O., nie można ich zatem do tego czasu z przedmiotowego lokalu wymeldować. Godziłoby to w obowiązek meldunkowy wynikający z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię wskazując w tym zakresie na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten wadliwie został zakwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego.
Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjno-prawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają sposób postępowania przed organami administracyjnymi. Niewątpliwie przepis art. 97 kpa odnoszący się do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego a więc wstrzymania toku prowadzonego postępowania (spoczywania sprawy bez biegu) jest normą prawa procesowego. Skoro więc jest to przepis procesowy w ramach postępowania administracyjnego to nie można w takiej sytuacji zgłosić wobec niego zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi chociażby stanowił podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Jednakże w takim wypadku przyjąć należy, iż doszło do określenia podstawy kasacyjnej, a błędne nazwanie naruszenia przepisów postępowania naruszeniem prawa materialnego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przez wskazanie konkretnego przepisu proceduralnego zostały określone granice skargi kasacyjnej. Tym samym należało więc zbadać, czy nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu w zakresie, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania.
Natomiast uznając, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa odniesiono do prawa procesowego, to zarzut ten pozostaje w okolicznościach przedmiotowej sprawy nieusprawiedliwiony.
Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd też podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 wskazanej ustawy procesowej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – por. wyr. NSA z 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04 (M. Pr. 2004, nr 14, s. 632). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany).
W skardze kasacyjnej jednakże nie wskazano przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi natomiast zarzucono wyłącznie naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., którego nie może odnosić do sądu administracyjnego, gdyż wydawanie postanowienia z zastosowaniem tego przepisu należy do organów administracji, w postępowaniu przed sądem administracyjnym zaś przepis ten nie miał zastosowania. Natomiast ewentualnie prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozpoznawanej sprawie powinien opierać się w szczególności na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa zamiast zastosowania art. 151 ustawy procesowej, czego jednak skarżący prawidłowo nie wskazał. Takie więc sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie mogło spowodować jej uwzględnienia.
Jednakże niezależnie od przedstawionych rozważań na marginesie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż brak było podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego wobec zawisłości postępowania przed sądem powszechnym, skoro w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy postępowanie to było już prawomocnie rozstrzygnięte. Przesłanki zwieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 kpa. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Prawomocne rozstrzygniecie sprawy o eksmisję przez Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] definitywnie uniemożliwia zawieszanie postępowania administracyjnego o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego z uwagi na występowanie zagadnienia prejudycjalnego właśnie z tego powodu nawet wówczas gdy w wyroku tym zamieszczono rozstrzygnięcie przyznające pozwanym (małżonkom W.) prawo do lokalu socjalnego i nakazujące wstrzymanie wykonania opróżnienia spornego lokalu do czasu złożenia przez Gminę O. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu zawarcia stosownej umowy najmu lokalu socjalnego nie stanowi bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy zagadnienia prejudycjalnego. Dlatego też należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do stosowania instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego co nakazywało merytorycznie rozstrzygnąć wniosek w przedmiocie wymeldowanie z miejsca pobytu stałego z uwzględnieniem zaistniałej po wyroku sytuacji. Przypomnieć bowiem trzeba, że jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymeldowanie może nastąpić na skutek opuszczenia stałego miejsca zamieszkania gdy jest ono dobrowolne i ma trwały charakter niezależnie od tego czy dana osoba utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu mieszkalnym, z którego ma nastąpić wymeldowanie.
Konkludując więc uznać należy, iż skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Natomiast zgodnie z art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenie za zastępstwo prawne wraz z należnym podatkiem VAT na podstawie § 2 ust.3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).