Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 880/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy S., po kolejnym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "u.u.i.ś.", określił na wniosek A. Ś. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia obejmującego budowę: dwóch budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych o obsadzie 43000 sztuk (174 DJP) każdy, dwóch silosów paszowych o pojemności ok. 35,1 m³ wraz z polem betonowym dla każdego z nich oraz urządzenia infrastruktury technicznej, w tym: przyłącze wodne z gminnej sieci wodociągowej, lokalną kanalizację sanitarną ze szczelnym zbiornikiem bezodpływowym o pojemności 2,0 m³ na ścieki socjalno-bytowe przy każdym z planowanych kurników i spływ do 2 zbiorników bezodpływowych o pojemności 10 m³ każdy na ścieki technologiczne powstające podczas mycia kurników przy każdym kurniku, przyłącze elektroenergetyczne do sieci ZE, pole betonowe pod cztery naziemne zbiorniki do magazynowania gazu płynnego propan o pojemności 6700 litrów każdy z przyłączami, a także system ochrony środowiska, w tym: pasy zieleni wysokiej wzdłuż granic działki, ogrodzenie z bloczków betonowych (granica północna i zachodnia - 3,0 m wysokości, granica południowa i wschodnia - 2,5 m wysokości), dodatkowe ekrany (odbijająco-pochłaniające), posadowione w odległości około 10 m od zachodnich ścian szczytowych budynków inwentarskich oraz ekran w odległości ok. 15 m, wypełniający przestrzeń miedzy poprzednimi ekranami oraz przy kurniku nr 1 - ekran stanowiący przedłużenie ściany południowej budynku; wszystkie ekrany akustyczne muszą posiadać wysokość około 4 m. Opisane przedsięwzięcie planowane jest do realizacji na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., obręb geodezyjny S., gmina S. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli D. S. i P. Rz.
D. S. zarzuciła naruszenie: art. 85 u.u.i.ś poprzez niezawarcie obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zdefiniowanie zasady zrównoważonego rozwoju, art. 8 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do dowodów wskazanych w art. 85 ust. 2 u.u.i.ś.
P. Rz. zarzucił naruszenie: art. 7 K.p.a. poprzez niewykonanie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, której rozstrzygnięcie narusza słuszny interes obywateli, art. 8 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z warunkami tam określonymi, art. 9 K.p.a. poprzez niedostateczne działania organu pierwszej instancji, naruszające wymogi określone w tym przepisie, art. 10 K.p.a. poprzez brak dostępu skarżącego do udziału w postępowaniu w stopniu umożliwiającym zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz brakiem możliwości składania wyjaśnień i zgłaszania żądań oraz art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne i niewyczerpujące wyjaśnienie przesłanek i podstaw wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia o określonej treści.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397): "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP)". W trakcie postępowania ustalono, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ramach prowadzonego postępowania uzyskano uzgodnienie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] oraz dwie opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie: z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] i z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...].
Kolegium podniosło, iż uwarunkowania wynikające ze wskazanych opinii i uzgodnienia organów współdziałających zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, poprzez włączenie ich do warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w tej decyzji. Zarówno w zakresie treści raportu, jak i stanowisk organu uzgadniającego i organu opiniującego wzięto pod uwagę wszystkie wymagane prawem oddziaływania inwestycji i przedstawiono je w formie stosownych wyliczeń matematycznych, w formie graficznej poprzez przedstawienie zasięgu rozprzestrzeniania się poszczególnych rodzajów oddziaływań oraz poprzez opis planowanych zabezpieczeń w zakresie ochrony otoczenia przez hałasem i powietrza przed zanieczyszczeniami.
W ocenie organu, przeprowadzona analiza rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu wykazała, że standardy w tym zakresie będą dotrzymane, a przy obliczeniach rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu brano pod uwagę również ich tło. Przeanalizowano emisję amoniaku i siarkowodoru, których stężenia w powietrzu poza granicami działki nie wykazały przekroczeń, a najwyższa wartość stężeń jednogodzinnych substancji złowonnych (siarkowodoru i amoniaku) będzie na niskim poziomie. W obowiązujących przepisach prawa nie zostały określone normy dla substancji złowonnych poprzez określenie dopuszczalnych wartości ich występowania w środowisku zatem ewentualne występowanie oddziaływań zapachowych poza granicami przedmiotowej działki można postrzegać jedynie jako subiektywne negatywne wrażenia zapachowe.
Organ odwoławczy ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunek określony w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś., ponieważ zawiera informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.
Zdaniem Kolegium, nie został naruszony art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. Z uzasadnienia decyzji wynika, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu sanitarnego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ nadmienił, że strony podstępowania na każdym jego etapie były informowane o podjętych czynnościach oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego w trybie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w związku z art. 49 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł P. Rz. Zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. i 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- 2) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ odwoławczy kierował się przy załatwianiu sprawy, w szczególności poprzez nieodniesienie się w sposób merytoryczny do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- 3) art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie analizy i oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wybiórczą ocenę zgromadzonych dowodów oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia;
- 4) art. 85 u.u.i.ś. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ przy wydawaniu skarżonej decyzji nie uwzględnił uwag i wniosków zgłaszanych przez uczestników postępowania;
- 5) art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia wszystkich elementów, które powinny być brane pod uwagę przy jej wydawaniu, w szczególności wyników postępowania z udziałem społeczeństwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd odnotował, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikał z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Planowane przedsięwzięcie należy bowiem do tych, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obejmującego chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej, niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza.
W ramach tej oceny dokonano analizy i określono bezpośredni i pośredni wpływ tej inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, a także wskazano na możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Określono też szczegółowo zakres monitoringu na poszczególnych etapach oddziaływania inwestycji (budowy i funkcjonowania instalacji). Wynika to z treści załączonego do wniosku raportu, który w toku postępowania nie został skutecznie zakwestionowany.
Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie składano wniosków dowodowych zmierzających do podważenia mocy dowodowej tego dokumentu, ani też nie złożono innych opracowań, czy opinii specjalistycznych, które zawierałyby odmienne ustalenia co do wpływu inwestycji na środowisko.
W ocenie Sądu, dokonano kompleksowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, badając wszystkie elementy określone przepisem art. 62 u.u.i.ś i uwzględniając kumulację oddziaływań wywoływanych przez ten sam podmiot w związku z prowadzoną działalnością na dz. nr ewid. B. W uzupełnieniu raportu z dnia 20 listopada 2011 r. załączono obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń do powietrza po uwzględnieniu emisji ze wszystkich obiektów inwentarskich znajdujących się na działce A (po realizacji inwestycji) i na działce nr B (po rozbudowie).
Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ dokonał uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięgnął opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej, stosownie do wymogów określonych art. 77 u.u.i.ś. Organ wydający decyzję uwzględnił je w swoim rozstrzygnięciu, co oznacza że oba organy zaakceptowały ustalenia i wnioski przestawionego przez inwestora raportu, po jego uzupełnieniu, zgodnym z żądaniem RDOŚ.
Sąd stwierdził, że wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 80 u.u.i.ś. Ponadto, w pełni odpowiada zakresowi przedmiotowemu wyznaczonemu normą z art. 82 u.u.i.ś.
Przed wydaniem decyzji organ zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, informując o przedsięwziętych czynnościach (stosownie do art. 77 ust. 1 w zw. z art. 33 i art. 3 ust. 1 pkt 11 u.u.i.ś.) oraz o możliwości złożenia wniosków i uwag. Ponadto, decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji zostały doręczone stronom postępowania i podane do publicznej wiadomości, stosownie do art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. W ich treści odniesiono się do złożonych uwag i wniosków informując o sposobie i wyniku ich rozpatrzenia.
Sąd przytoczył treść art. 85 ust. 2 u.u.i.ś. i stwierdził, że niezastosowanie się organu do wniosków nie oznacza, że ich nie rozważył. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, zawierają wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 85 ust. 2 u.u.i.ś., organy odniosły się też do złożonych uwag i wniosków przytaczając je i szczegółowo omawiając. Zatem, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 85 ust. 1 u.u.i.ś.
Sąd wskazał, że przesłanki do wydania decyzji odmownej ustawodawca zamieścił w przepisie art. 81 u.u.i.ś.. Przytaczając treść tego przepisu stwierdził, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Osoby uczestniczące w postępowaniu nie składały w jego toku wniosków dowodowych służących podważeniu miarodajności i zgodności raportu z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Raport, który podlegał ocenie organu jest jednym z dowodów, a obowiązek jego złożenia wynika z art. 74 ust. 1 u.u.i.ś. Wnioskodawca występując z wnioskiem ma obowiązek przedstawienia raportu jako jednego z dokumentów niezbędnych przy wydawaniu decyzji środowiskowej.
A zatem, co do zasady, raport jest przestawiany przez wnioskodawcę i może być uzupełniany, o ile organ dojdzie do przekonania, że zawiera braki uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego wniosku - co zresztą miało miejsce w tej sprawie. Wobec niezakwestionowania wiarygodności raportu – ani przez organy ani przez strony postępowania – pozostaje on nadal podstawowym dowodem w sprawie.
Sąd zaaprobował tezę, że zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Za kryterium oceny w tym zakresie, przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2012 r. poz. 1031) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Z raportu wynika, że stężenie amoniaku i siarkowodoru w powietrzu wywołane spornym przedsięwzięciem nie przekroczy wartości odniesienia ustalonych przez wymienione rozporządzenia, gdyż maksymalne stężenie amoniaku poza terenem inwestycji wyniesie 100 µg/m³ przy normie dopuszczalnej 400 µg/m³, zaś maksymalne stężenie siarkowodoru poza terenem inwestycji wyniesie 1,5 µg/m³ przy normie dopuszczalnej 20 µg/m³. Ponadto w celu ograniczenia emisji amoniaku na inwestora skarżoną decyzją nałożono obowiązek stosowania preparatów absorbujących.
Dalej Sąd powołał treść art. 141 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), powoływanej jako P.o.ś., i stwierdził, że przepis ten odnosząc się do etapu eksploatacji instalacji lub urządzenia wskazuje, iż dopuszczalne wielkości emisji, w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wytwarzania odpadów i emitowania hałasu, nie mogą być przekraczane. Z danych zawartych w raporcie wynika, że powyższe standardy emisyjne zostały zachowane. Oznacza to, że oddziaływanie ocenianego przedsięwzięcia nie będzie powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia albo zdrowia ludzi. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że wymogi wynikające z tego przepisu nie zostały w niniejszym postępowaniu uwzględnione. Spełnienie wymagań z art. 141 ust. 2 P.o.ś. stanowi przesłankę do wydania pozwolenia zintegrowanego na gruncie art. 186 pkt 1 P.o.ś.
Inwestorka podała w piśmie z dnia 13 września 2013 r., iż uzyskała pozwolenie zintegrowane, a więc wymogi objęte tym przepisem musiały już być badane w postępowaniu o to pozwolenie, które stanowi odrębne postępowanie względem obecnie kontrolowanego. W myśl art. 66 ust. 5 u.u.i.ś., jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami. Raport spełnia również ten wymóg, gdyż na str. 84 raportu porównano proponowaną technologię z najlepszą dostępną.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, realizując w pełni zasadę prawdy obiektywnej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną wniósł P. Rz. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia przez organy art. 7 i 77, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 i 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 141 ustawy Prawo ochrony środowiska,
- 2. naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez braki uzasadnienia prawnego decyzji mające wpływ na możliwość kontroli prawidłowości zapadłego w sprawie orzeczenia,
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 141 P.o.ś. poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że z informacji zawartych w raporcie wynika, że standardy emisyjne zostaną zachowane, w sytuacji, w której organ pierwszej instancji formułuje w tej materii sprzeczne ze sobą twierdzenia,
- b) art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, iż decyzja organu o środowiskowych uwarunkowaniach zawierała stosowne uzasadnienie uwzględniające wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, jak również podnoszone zarzuty, uwagi i wnioski,
- c) art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, iż wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wziął pod uwagę wszystkie wskazane w tym przepisie okoliczności i uwzględnił je przy wydaniu decyzji o treści zaskarżonej w toku postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez braki uzasadnienia prawnego decyzji mające wpływ na możliwość kontroli prawidłowości zapadłego w sprawie orzeczenia.
Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd.
O naruszeniu omawianego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Taka sytuacja ma miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić jednak należy, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku także w innych przypadkach, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku innych, niż stan sprawy, wymaganych prawem części, np. niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W konsekwencji bowiem uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obarczone uchybieniem w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Dalsze rozważania rozpocząć należy od spostrzeżenia, że w opisie naruszenia wnoszący kasację nie skonkretyzował na czym polegają braki uzasadnienia prawnego mające wpływ na możliwość kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przytoczył szereg przepisów materialnoprawnych oraz procesowych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). Obszernie omówił podstawy obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
Przedstawił działania przeprowadzone w ramach tej oceny (udział społeczeństwa, uzgodnienia, raport oraz wskazał przepisy regulujące te działania – art. 33, art. 77, art. 64 i nast. ustawy). Nawiązał do elementów środowiska w odniesieniu do których przeprowadzono badanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ustawy). Wskazał i omówił uwarunkowania rozstrzygnięcia określone w art. 80 ustawy). Poddał analizie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście wymagań określonych w art. 82 i art. 85 ustawy). Rozważył podstawy ewentualnej odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1-3 ustawy).
Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty te sprowadzały się do podważania raportu i jego niezgodności z wymaganiami wynikającymi z art. 62 ustawy. Podnosiły nieuwzględnienie uwag i wniosków zgłoszonych w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Nadto, w skardze zarzucono niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego, a w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego. Wszystkie te zarzuty były zaś powiązane z tezą, według której, decyzja została wydana bez uwzględnienia szkodliwego, znaczącego wpływu przedsięwzięcia na warunki życia ludzi oraz ich dobra materialne. W Związku z tym zauważyć należy, że Sąd omówił kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego, wskazując na raport oraz niezakwestionowanie jego ustaleń. Wskazał przyczyny dla których wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa nie mogą stanowić podstawy odmowy zgody na realizacje przedsięwzięcia.
Nawiązał do przepisu art. 141 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) i podał przyczyny dla których przepisy art. 141 ust. 1 i 2 nie zostały naruszone. Uciążliwość zapachową Sąd rozważył na tle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób kompletny, jasny i logiczny przedstawia stanowisko Sądu pierwszej w zakresie kontroli zaskarżonej decyzji.
Do powyższych uwag dodać można, że zagadnienia odnoszące się do prawidłowości merytorycznej zaskarżonego wyroku nie mogą być podnoszone z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14).
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia przez organy art. 7 i 77, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 i 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 141 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zakresie odnoszącym się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 80 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 141 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowi procesowy aspekt zagadnień materialnoprawnych. Skuteczność tak sformułowanego zarzutu procesowego zależy od zasadności zarzutów materialnych w tej mierze.
Charakter ściśle proceduralny mają dwie poruszone w opisie naruszenia kwestie. Pierwsza z nich odnosi się do nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1, art. 11 i art. 80 K.p.a. Niewyczerpujace zebranie i ocena materiału dowodowego mają zaś dotyczyć, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, rozprzestrzeniania się substancji uciążliwych zapachowo oraz wystąpienia, w tym zakresie, oddziaływania na środowisko. Kwestionując ustalenia oparte na raporcie oraz podnosząc wewnętrzną sprzeczność raportu, skarżący powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego, organ administracji powinien posłużyć się również opinią biegłego, który dokonałby obiektywnego przedstawienia stanu wynikającego z raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz zgłoszonych ze strony społeczeństwa zarzutów.
W związku z tym konieczne jest odnotowanie, że jak zauważył Sąd pierwszej instancji, wiarygodność raportu nie została zakwestionowana przez strony. Nie wykazano niezgodności sporządzonego przez Martę Pińkowską raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z wymaganiami zawartymi w przepisach art. 66 ustawy. Strony nie złożyły innych opracowań, czy też opinii specjalistycznych, które zawierałyby odmienne, w stosunku do raportu, ustalenia co do wpływu inwestycji na środowisko. Z uwagi na zarzuty podnoszone w trakcie postępowania, autorka raportu, po uwzględnieniu kumulacji oddziaływań wywołanych przez ten sam podmiot w związku z prowadzoną działalnością na działce nr B oraz oddziaływań, które będą wywołane emisją z obiektów planowanych na działce nr A, sporządziła uzupełnienie raportu z dnia [...] listopada 2011 r. Ustalenia te stanowiły jeden z czynników skutkujących pozytywnym uzgodnieniem ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. oraz pismo RDOŚ z dnia [...] maja 2014 r. o braku potrzeby ponownego uzgodnienia).
Nadto, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie (postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia 30 lipca 2014 r.). Dokumentacja przedstawiająca emisję amoniaku i siarkowodoru została dołączona do raportu i stanowiła część materiału dowodowego, na podstawie którego została podjęta decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji nie było podstaw do powoływania z urzędu biegłego, co do okoliczności i ocen specjalistycznych będących przedmiotem raportu, dokumentów z obliczeń emisji, oraz uzupełnienia raportu. Wobec niepodważenia mocy dowodowej raportu i uzupełnienia do raportu oraz w braku odmiennych dowodów nie wchodzi w grę także naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.
Zagadnienie drugie związane jest z naruszeniem przepisów art. 85 ustawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. Od razu należy stwierdzić, że zarzuty podnoszone z powołaniem się na te przepisy są bezpodstawne. Wbrew tezie sformułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ pierwszej instancji przedstawił uwagi i wnioski zgłoszone w trakcie postępowania oraz przez strony w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa, a także odniósł się do problemów wynikających z tych uwag (strony: 11-13 decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r.). Stwierdził m.in., że zarzuty podniesione przez społeczność lokalną stanowią wyraz ogólnego niezadowolenia i zaniepokojenia realizacją planowanej inwestycji. Skonstatował, że żaden z podniesionych zarzutów nie wykazał jednak niezgodności inwestycji z prawem. W stosunku do oddziaływania zapachowego, organ pierwszej instancji zaznaczył, powołując się na analizę emisji, że stężenia amoniaku i siarkowodoru w powietrzu, poza granicami działki nie wykazywały przekroczeń.
Biorąc pod uwagę potencjalne zagrożenia środowiskowe, uwzględniając uwagi lokalnej społeczności, kierując się zasadą przezorności, organ zobowiązał inwestora do przedstawienia analizy porealizacyjnej.
Nie można również podzielić tezy omawianego zarzutu kasacji o wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Ustalenia i oceny raportu oraz raportu uzupełniającego, a następnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane z odorem są takie, że inwestycja spowoduje rozprzestrzenianie się substancji uciążliwych zapachowo, przy czym nie jest wykluczone wykroczenie tego oddziaływania poza granice działki. Jednak stężenia siarkowodoru i amoniaku poza granicami działki będą na niskim poziomie i nie przekroczą dopuszczalnych standardów. Jak podkreślił organ, wszelkie standardy w tym zakresie będą dotrzymane i są zgodne z obowiązującym prawem. W przywołanych stwierdzeniach nie ma więc zarzucanej sprzeczności.
W konsekwencji, akceptacja Sądu pierwszej instancji dla zaskarżonej decyzji, a więc także dla rezultatów postępowania wyjaśniającego oraz przedstawienia tych rezultatów w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Warte odnotowania, także przy rozważaniu omawianego zarzutu, jest to, że Sąd pierwszej instancji, sięgając do raportu, przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wielkości stężęń maksymalnych amoniaku i siarkowodoru oraz normy dopuszczalne. Wynika z nich, że poza terenem inwestycji stężenie amoniaku będzie około czterokrotnie niższe od normy dopuszczalnej, a stężenie siarkowodoru ponad dziesięciokrotnie niższe od normy dopuszczalnej. Dostrzegł, że w celu ograniczenia emisji amoniaku nałożono na inwestora obowiązek stosowania preparatów absorbujących. Z całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także z przywołanych fragmentów wypowiedzi Sądu wynika, że kontrola Sądu w zakresie postępowania wyjaśniającego polegała na szczegółowej analizie zaskarżonych aktów oraz obszernego materiału dowodowego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 141 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że z informacji zawartych w raporcie wynika, że standardy emisyjne zostaną zachowane, w sytuacji, w której organ pierwszej instancji formułuje w tej materii sprzeczne ze sobą twierdzenia. Przed dalszymi uwagami konieczne jest odnotowanie, że konstrukcja zarzutu nie jest precyzyjna. Wykładnia (interpretacja) to proces odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem, podnosząc błędną interpretację, skarżący wskazuje na okoliczności indywidualne, mające znaczenie w procesie stosowania prawa.
Nadto, skarżący nie wskazał, do którego z przepisów art. 141 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zarzut nawiązuje. Niezależnie od tych wadliwości można przypomnieć, że jak wynika z powyższych rozważań, ustalenie o zachowaniu standardów emisyjnych było prawidłowe. Nie ma także sprzeczności, w tym zakresie, w stanowisku organu pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji odniósł się do unormowań art. 141 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Wskazał, że zgodnie z art. 141 ust. 1, eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, zaś w myśl art. 141 ust. 2, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W oparciu o dane z raportu ocenił, że powyższe standardy emisyjne zostały zachowane. Prawidłowo przyjął, że spełnienie wymagań, o których mowa w art. 141 ust. 2, stanowi przesłankę do wydania pozwolenia zintegrowanego na gruncie art. 186 pkt 1 Prawa ochrony środowiska.
Sąd pierwszej instancji nawiązał do pisma inwestorki z dnia 13 września 2013 r., według którego, uzyskała ona pozwolenie zintegrowane. Niezależnie od niniejszego postępowania, wymogi objęte przepisem art. 141 ust. 2 były już więc badane. W związku z kwestią pozwolenia zintegrowanego Sąd zauważył nadto, że w myśl art. 66 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami. Raport spełnia również ten wymóg, gdyż na stronie 84 porównano proponowaną technologię z najlepszą dostępną.
Rozważania te wskazują na bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 141 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska.
Nie doszło także do naruszenia art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, iż wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wziął pod uwagę wszystkie wskazane w tym przepisie okoliczności i uwzględnił je przy wydaniu decyzji o treści zaskarżonej w toku postępowania.
W opisie naruszenia nie wskazano podmiotu, który miałby dopuścić się tego naruszenia. Skoro jednak jest mowa o naruszeniu związanym z wydaniem decyzji, to oczywistym jest, że chodzi o organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a pominięcie określenia organu można uznać za oczywistą niedokładność. Nadto, biorąc pod uwagę, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, konieczne jest spostrzeżenie, ze naruszenie polega na zaakceptowaniu przez ten Sąd uchybienia przypisywanego przez skarżącego organowi administracyjnemu.
Odniesienie się do zarzutu znowu rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że powołanie jedynie art. 80 ustawy, bez wskazania konkretnego, jednego z przepisów art. 80 ust. 1 pkt 1-4, czy tez art. 80 ust. 2 lub art. 80 ust. 3, jest wadliwością wywołująca bezskuteczność zarzutu. Abstrahując od tej wadliwości można jednak wskazać, co wynika zresztą z poprzednich rozważań, że w decyzji uwzględniono wyniki wymaganego uzgodnienia i wymaganej opinii. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ wziął pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wziął także pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Rezultatem uwzględnienia było nie tylko rozważenie złożonych uwag, ale również zobowiązanie inwestora do wykonania analizy porealizacyjnej, m.in. w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na jakość powietrza atmosferycznego. Oddalenie skargi nie stanowiło zatem naruszenia art. 80 ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.