Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1304/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 352/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na pobyt czasowy.

Jak wynika z akt sprawy, A. S., wnioskiem z dnia 23 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o zezwolenie na zamieszkanie na pobyt czasowy.

Wojewoda Mazowiecki pismem z 23 czerwca 2014 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie dokumentów informując, że ich nieuzupełnienie będzie skutkowało pozostawieniem pisma bez rozpoznania.

Skarżący przy piśmie z 27 czerwca 2014 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych wniosku, które wpłynęło do organu 30 czerwca 2014 r dołączył umowę o pracę, informację pracodawcy, oświadczenie o zamiarze podjęcia pracy, ZUS, oświadczenie o zamiarze powierzenia mu pracy, odpis skrócony aktu urodzenia. Wskazał także, że nie może przedłożyć paszportu, ponieważ upłynął termin jego ważności. Wojewoda Mazowiecki w tej sytuacji uznał, że A. S. nie usunął braków formalnych wniosku, w związku z czym zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 5 września 2014 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zdaniem organu skarżący nie usunął braków formalnych wniosku poprzez niedostarczenie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku i nie dostarczenie kserokopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży.

Skarżący wniósł zażalenie na pismo z dnia 5 września 2014 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione, ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku a termin do uzupełnienia tych braków upływał 30 czerwca 2014 r. Wskazał, że wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wtedy gdy strona w ogóle nie uzupełniła braków formalnych wniosku ale także wtedy gdy uzupełniała je ale nie w całości. Zdaniem organu zarzuty zawarte w zażaleniu są niezrozumiałe i organ nie był w stanie się do nich odnieść.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w związku z pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania wywodząc, że został pozbawiony prawa do życia rodzinnego, że organ utrudnia mu legalizację pobytu w Polsce. Powołał się na okoliczności dotyczące nie posiadania przez niego paszportu, który stracił ważność, wskazał na przesłanki uprawniające go do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, na przesłanki do uznania go za uchodźcę lub osobę w stosunku do której zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany lub osobę która mogłaby skorzystać z tzw. abolicji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ skarżący nie usunął braków formalnych wniosku. Zdaniem organu, nie może być w niniejszej sprawie mowy o bezczynności organu, ponieważ z taką mamy do czynienia gdy organ w prawnie określonym czasie nie podejmuje czynności w sprawie lub też je podejmuje, jednakże mimo ustawowego obowiązku wydania rozstrzygnięcia tego nie czyni. W sprawie skarżącego nie ma takiej sytuacji. Organ w dniu 5 września 2014 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Jest to czynność materialno-techniczna przewidziana prawem polskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/15, uwzględnił skargę A. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu jego wniosku z 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2049/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z treści art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost obowiązek załączenia dokumentu podróży do wniosku, który będzie następnie rozpatrywany merytorycznie. Nie chodzi zatem o żadne dokumenty potwierdzające dane, których wykazanie stanowić będzie wypełnienie przesłanek ustawowych umożliwiających uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz o formalne potwierdzenie tożsamości. W tej sytuacji trudno przyjąć, że można wszcząć postępowanie w sprawie cudzoziemca, który domagając się wszczęcia postępowania nie jest w stanie należycie udokumentować swoich danych osobowych, ponieważ nie przedstawia ważnego dokumentu podróży, który dla cudzoziemca jest podstawowym dokumentem tożsamości.

Niezłożenie dokumentu tożsamości przez skarżącego stanowiło w tym przypadku brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie NSA wskazał, że art. 106 ust. 3 ustawy pozwala na posłużenie się innym dokumentem tożsamości niż ważny dokument podróży, wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku. Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim szczególnym przypadkiem. Wprawdzie utrata ważności paszportu stanowi okoliczność przewidywalną i oczywistą dla takiego dokumentu, jednakże jak podniósł skarżący A. S. nie może on również wrócić na Białoruś po to, aby uzyskać nowy paszport. W takiej sytuacji Sąd I zobowiązany był ocenić, czy akt urodzenia przedstawiony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem spełnia wymaganie dokumentu tożsamości wyjaśniając w sposób wnikliwy, jakie jego zdaniem wymagania co do treści i formy powinien spełniać dokument, aby można go uznać za dokument tożsamości i konfrontując te wymagania z aktem urodzenia wnioskodawcy.

Dopiero ustalenie, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy i jednoznaczne przyjęcie, że akt urodzenia może być uznany za "inny dokument tożsamości" może skutkować zobowiązaniem organu do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 352/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2049/15. O tym jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga art. 106 ust. 2 i 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. Z powyższego wynika, że przedstawienie ważnego dokumentu podróży przez cudzoziemca przy złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi wymóg formalny, którego niespełnienie uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przedstawienie ważnego dokumentu podróży służy zweryfikowaniu tożsamości cudzoziemca.

Wprawdzie ustawodawca przewidział, że cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość, ale obwarował to warunkami. Musi to być szczególnie uzasadniony przypadek, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania.

W ocenie Sądu faktem jest, że skarżący nie posiada ważnego dokumentu podróży. Jednakże w żaden sposób nie wykazał, że nie ma możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży, i że jest to przypadek szczególnie uzasadniony. Skarżący nie wykazał, że obiektywnie nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży. Nie przedstawił, tak jak żądał tego organ, stosownego zaświadczenia z Ambasady Republiki Białorusi o braku możliwości otrzymania dokumentu podróży. Brak spełnienia powyższych warunków nie uprawniał skarżącego do przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, gdyż nie wykazał, ani nie podjął próby wykazania, że jego przypadek jest szczególnym przypadkiem.

Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy, złożenie odpisu aktu urodzenia, nie stanowiło uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dopiero wykazanie przez skarżącego braku obiektywnej możliwości złożenia ważnego dokumentu podróży, stanowiłoby podstawę legitymowania się aktem urodzenia jako innym dokumentem tożsamości.

Z kolei o tym jakie wymagania musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rozstrzyga art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemiec ubiegając się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę musi wykazać, że podmiot powierzający mu wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie z art. 125 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy.

Informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674, ze zm.) w przypadku, o którym mowa w art. 88 pkt 1, wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11.

Wobec powyższych zapisów ustawowych Sąd uznał, że z art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznaczny obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą ww. informacji starosty. W tej sytuacji dokument ten należy traktować jako element wymagań formalnych wniosku.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. wniósł A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:

1. I. prawa materialnego:
2. 1. art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię tychże przepisów polegającą na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym możliwość przedstawienia przez skarżącego innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, aniżeli dokument podróży, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach prowadzi do wniosku, że w sytuacji skarżącego, który w przeszłości był obywatelem Białorusi, a którego paszport jest od dłuższego czasu nieważny w świetle oczywistych okoliczności dotyczących sytuacji politycznej na Białorusi oraz okoliczności, dla których skarżący opuścił ten kraj, a które wyjaśnił w toku postępowania przed organem - skarżący nie ma możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży w rozumieniu tego przepisu;
3. 2. art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2004 nr 99 poz. 1001 ze zm.), poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na błędnym uznaniu, że przedłożone organowi przez skarżącego a) oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy obywatelowi Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy z dnia 11 lipca 2014 r. poświadczonego przez Urząd Pracy m. st. Warszawy (z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy), które skarżący okazał organowi w oryginale, i pozostawił w aktach sprawy kopię, b) Zgłoszenie krajowej oferty pracy poświadczone przez Urząd Pracy m. st. Warszawy, c) informacja starosty nt. zaspokojenia potrzeb kadrowych z dn. 23 czerwca 2015 r., o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, nie stanowi spełnienia przez skarżącego obowiązku złożenia dokumentu, o którym mowa w przywołanych powyżej przepisach, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że złożone przez skarżącego dokumenty opisane przez skarżącego w pkt a), b), c) powyżej wyczerpują przesłanki wymagane przez wspomniane przepisy dla informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców;
4. 3. art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: "Konwencja") poprzez jego niezastosowanie, jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę A. S. pominął w całości w/w normę prawną i nie wziął pod uwagę prawa Skarżącego do poszanowania jego życia prywatnego oraz rodzinnego poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu administracji w sytuacji, gdy skarżący ma prawo do szybkiego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy od wielu łat zamieszkuje w Polsce, centrum jego życia rodzinnego znajduje się w Polsce, a także zwłaszcza w sytuacji, gdy konieczne jest sprawowanie przez niego osobiście opieki nad chorą małżonką, tak więc pozostawienie sprawy bez rozpoznania rażąco narusza określone w art. 8 ust. i Konwencji przysługujące mu uprawnienia;
5. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy:
6. 1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego i nie zobowiązał w/w organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz nie orzekł, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji, gdy organ instancji nie podjął żadnej czynności w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. oraz bezzasadnie pozostawił sprawę bez rozpoznania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie;
7. 2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego i nie zobowiązał ww. organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz nie orzekł, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania wskutek nieuzupelnienia przez skarżącego braków formalnych w terminie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy podczas gdy skarżący uzupełnił wniosek z 23 czerwca 2014 r. poprzez dostarczenie Wojewodzie a) oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy obywatelowi Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy z dnia 11 lipca 2014 r. poświadczonego przez Urząd Pracy m. st. Warszawy (z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy), które skarżący okazał organowi w oryginale, a organ wykonał i pozostawił w aktach sprawy kopię, b) Zgłoszenie krajowej oferty pracy poświadczone przez Urząd Pracy m. st. Warszawy, c) Informację Starosty nt. zaspokojenia potrzeb kadrowych z dnia 23 czerwca 2015 r., który stanowi informację starosty wymienioną w art. 88c ustawy o promocji zatrudnienia, a także złożył organowi skrócony odpis aktu urodzenia wraz z dokumentem prawa jazdy, a więc zważywszy na fakt, że skarżący uzupełnił braki formalne wniosku Wojewoda Mazowiecki powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę
8. 3) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz nie orzekł, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji gdy organ naruszył słuszny interes skarżącego, a także naruszył słuszny interes społeczny w rozpatrzeniu sprawy i w udzieleniu skarżącemu w ustawowych terminach pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP;
9. 4) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 9 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz nie orzekł, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy organ pozostawiając sprawę bez rozpoznania naruszył prawo skarżącego wyrażone w art. 9 k.p.a. do informowania skarżącego przez organ w sposób należyty oraz w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP;
10. 5) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 12 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz nie orzekł, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy organ pozostawiając sprawę bez rozpoznania naruszył prawo skarżącego wyrażone w art. 12 § 1 k.p.a. do rozpatrzenia sprawy przez organ wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia, pomimo tego a dokumenty złożone przez skarżącego umożliwiały rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o w/w zasadę z art. 12 § 1 k.p.a.;
11. 6) art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wyrok NSA przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w niniejszej sprawne, zawiera wykładnie prawa, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. jedynie wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem określonym w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, a także Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien również rozważyć, czy w świetle art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach za wymóg formalny wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. nie należałoby uznać informacji starosty o sytuacji kadrowej na lokalnym rynku pracy, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym razie nie rozstrzygnął tych kwestii, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok objęty niniejszą skargą kasacyjną powołując się na związanie wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. dokonaną w tej sprawie przez NSA w sprawie, błędnie uznał, że wykładnia prawa w tej materii została dokonana przez NSA wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r.
12. 7) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 54 § 2 polegające na tym, że organ nie rozpoznał sprawy w oparciu o całość akt sprawy z uwagi na niewypełnienie przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i nieprzesłaniu przez organ WSA w niniejszej sprawie dokumentu złożonego organowi przez skarżącego - Informacji starosty nt. zaspokojenia potrzeb kadrowych z dnia 23 czerwca 2015 r., na skutek czego skarżący został pozbawiony możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., co w rezultacie doprowadziło do nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2049/15 w którym to Sąd uchylając poprzedni wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/15 wskazał, że niezłożenie dokumentu tożsamości przez skarżącego stanowił w tym przypadku brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie NSA wskazał, że art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach pozwala na posłużenie się innym dokumentem tożsamości niż ważny dokument podróży, wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku. NSA podkreślił, że sąd wojewódzki powinien wskazać jakie jego zdaniem wymagania co do treści i formy powinien spełniać dokument, aby można go uznać za dokument tożsamości i konfrontując te wymagania z aktem urodzenia wnioskodawcy ocenić, czy w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z wyjątkowym przypadkiem określonym w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

W kontrolowanym wyroku WSA w Warszawie, związany wyrokiem NSA z 1 lipca 2016 r. zastosował się do wskazań i wykładni dokonanych przez NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie było podstaw aby przyjąć, iż Wojewoda Mazowiecki pozostawał w bezczynności w okolicznościach tej sprawy. Podkreślono, iż skarżący, pomimo wezwaniu go przez Wojewodę, nie uzupełnił braków formalnych wniosku z dnia 23 czerwca 2014 r. w wyznaczonym terminie, a jego wyjaśnienia dotyczące braku ważnego dokumentu podróży nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku.

Należy podkreślić, że to skrzący powinien przedstawić swoją sytuację i przesłanki szczególne przemawiające za zastosowaniem wyjątku określonego w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Nie jest rolą organu poszukiwanie przesłanek niemożności przedstawienia przez skarżącego ważnego dokumentu podróży. Skarżący powołuje się na fakt, iż jest bezpaństwowcem. Jednakże nie przedstawił żadnego dokumentu na tę okoliczność, a kwestię obywatelstwa białoruskiego regulują przepisy prawa białoruskiego. Skarżący nie wskazał, poza samym twierdzeniem, na jakiej podstawie utracił obywatelstwo białoruskie. Poza tym należy podkreślić, że to postępowanie skarżącego doprowadziło do sytuacji, w której jego paszport utracił ważność w 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że jego krytyczna ocena polityczna dotycząca Białorusi nie jest ostatecznym argumentem przemawiającym o jego wyjątkowej sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

Dlatego też zarzuty naruszenia art. 190 p.p.s.a. oraz art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie zasługują na uwzględnienie. Nie można przyjąć takiego rozumienia art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, iż wystarczającym powodem zastosowania tego przepisu jest to, że cudzoziemiec świadomie dopuścił do utraty ważności dokumentu podróż (paszportu) ponieważ nie akceptuje sytuacji politycznej w państwie z którego przybył do Polski. Ocena kiedy powinien mieć zastosowanie powyższy przepis należy do właściwych organów RP, w zależności od indywidualnej sytuacji każdego cudzoziemca.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 109 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. powiązanych z szeregiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy podkreślić, iż Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, ponieważ wezwał go do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, pouczając skarżącego o skutkach niewykonania w/w wezwania w terminie. Skarżący wprawdzie uzupełnił wniosek z dnia 23 czerwca 2014 r., jednakże nie dostarczył do Wojewody informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi oraz kopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży.

Dodatkowo Wojewoda pismem z dnia 18 lipca 2014 r. zwrócił się do Departamentu Postępowań Uchodźczych Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadesłanie akt postępowań o nadanie statusu uchodźcy dotyczących skarżącego. Przedmiotowe akta zostały nadesłane w dniu 24 lipca 2014 r. Następnie Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem z dnia 5 września 2014 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, z uwagi na nienadesłanie w/w dokumentów. Dlatego też zasadnie Sąd uznał, iż nie doszło do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, a więc nie doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., jak również art. 64 § 2 oraz art. 7, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza również, że nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych, ponieważ Wojewoda swoimi działaniami zmierzał do rozpatrzenia wniosku w ustawowych terminach, jednakże z uwagi na braki wniosku pozostawiono go bez rozpoznania.

Należy zauważyć, że w tym przypadku nie odmówiono skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku na podstawie art. 99 lub art. 100 ustawy o cudzoziemcach, jak można by wnioskować na podstawie zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 3. Poza tym art. 8 ust. 1 Konwencji nie zwalnia cudzoziemca z obowiązku przedstawienia na żądanie władzy publicznej wymaganych w danym państwie dokumentów. W rozpoznawanej sprawie nie został także naruszony ust. 2 art. 8 omawianej Konwencji.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy podkreślić, iż informacja właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców została wydana przez Z-cę Dyrektora Urzędu Pracy m.st. Warszawy w dniu 23 czerwca 2015 r., a więc rok po złożeniu wniosku. Dlatego też nie można zarzucić Wojewodzie Mazowieckiemu, że nie wziął tego dokumentu pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku, tym bardziej że z powodu braku tego dokumentu Wojewoda pozostawił wniosek bez rozpoznania zawiadomieniem z dnia 5 września 2014 r.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 p.p.s.a. poprzez pozbawienie możności obrony swoich praw przez skarżącego z uwagi na nie przesłanie przez organ pisma z dnia 23 czerwca 2015 r. do akt sprawy należy podkreślić, że faktycznie organ nie nadesłał tego pisma do akt sprawy, jednakże skarżący sam przedłożył to pismo do akt sprawy (k-116 akt sądowych). Dlatego też nie można uznać, iż skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.