Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 lutego 2021 r., II SA/Gl 1341/20 oddalił skargę A. z siedzibą w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 4 września 2020 r. nr WINB-WOA.7721.224.2020.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia pisma A. z 14 sierpnia 2019 r. zgłaszającego popełnienie przez X. Spółdzielnię Mieszkaniową w Y. (dalej: XSM) samowoli budowlanej w postaci budowy schodów do pawilonu nr [...] znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w Y. i wnoszącego o nakazanie po przeprowadzeniu postępowania ich rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: PINB) pismem z 5 grudnia 2019 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej realizacji schodów zewnętrznych do wskazanego pawilonu, a następnie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 12 marca 2020 r. nr 28/2020, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., umorzył w całości ww. postępowanie.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że schody prowadzące do nieczynnego pawilonu przy ul. [...] w Y. zostały zrealizowane (odtworzone) w 2013 r. w związku z wydaniem przez PINB decyzji z 19 kwietnia 2013 r. nr 70/13 nakazującej XSM przywrócenie do stanu poprzedniego schodów zewnętrznych do pawilonu [...]. Nakaz wynikał ze stwierdzenia dewastacji schodów wejściowych prowadzących do pawilonu. W postępowaniu tym brała udział A., której doręczono ww. decyzję. Zdaniem PINB, dopóki decyzja z 19 kwietnia 2013 r. znajduje się w obrocie prawnym, dopóty sprawa zgłoszonej samowoli budowlanej pozostaje bezprzedmiotowa.
ŚWINB, nie uwzględniając odwołania A., decyzją z 4 września 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując na prowadzone przy pawilonie roboty budowlane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Katowice z 15 kwietnia 2003 r. nr 486/03 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą najemcy - przedsiębiorstwu W. sp. j. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację części pomieszczeń obiektu, jak też na to, że w związku ze zniszczeniem schodów zewnętrznych do pawilonu PINB 4 kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie znak: SO.03-7355/07/13, a następnie wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. decyzję z 19 kwietnia 2013 r., w której nakazał XSM przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu [...]. Realizując tenże nakaz XSM wykonała 4 stopnie schodów betonowych z podestem, o czym powiadomiła PINB pismem z 26 czerwca 2013 r. ŚWINB przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a., podniósł, że do innych uzasadnionych przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania należy zaliczyć żądanie dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie albo sprawy już rozstrzygniętej decyzją.
Organ odwoławczy przyjął, że taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Wskazał na decyzję PINB nr 70/13 i wyjaśnił, że zniesienie stanu res iudicata w niniejszej sprawie wystąpiłoby dopiero w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji. Niewydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania przez PINB nakazywało postępowanie to zakończyć decyzją umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z brakiem materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji.
A. złożyła skargę na powyższą decyzję ŚWINB, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: art. 28 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja wydana w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (usunięcia dewastacji) zastępuje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę i legalizuje samowolę budowlaną; art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w ramach niniejszego postępowania zachodzi powaga rzeczy osądzonej uzasadniająca umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie, w ramach którego została wydana decyzja z 19 kwietnia 2013 r., nie tylko nie dotyczyło wydania pozwolenia na budowę schodów, ale również dotknięte było wadliwością wobec niedoręczenia wskazanej decyzji skarżącej.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że kontrolowana decyzja ŚWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzona przez organy bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w warunkach tzw. legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Brak konieczności podjęcia czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonej procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny niż orzeczeniem rozstrzygającym o istocie sprawy.
Przedmiotem dokonywanej w sprawie przez organy orzekające oceny, jak przypomniał Sąd I instancji, były roboty polegające na odtworzeniu schodów prowadzących do nieczynnego pawilonu przy Al. [...] w Y. na podstawie decyzji PINB z 19 kwietnia 2013 r. nakazującej XSM przywrócenie do stanu poprzedniego tychże schodów w związku z ich dewastacją. Zdaniem skarżącej roboty nakazane decyzją PINB zostały wykonane samowolnie, albowiem wskazana decyzja nie zastępuje pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zauważył, że w procedurze administracyjnej zasadą jest, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją. Zakończenie sprawy decyzją obejmuje, tak jak stanowi o tym art. 104 § 2 k.p.a., wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, jak i wydanie decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie kwestią niesporną jest fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z 19 kwietnia 2013 r. nakazująca XSM przywrócenie do stanu poprzedniego schodów wejściowych do pawilonu [...]. Stroną postępowania w sprawie przywrócenia schodów do stanu poprzedniego była skarżąca.
W realiach rozpatrywanej sprawy nastąpiła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Sąd I instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie każdego wniosku w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie PINB tego nie uczynił. Pomimo, że PINB nie wydał na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ale decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., Sąd stwierdził, że należy podzielić stanowisko ŚWINB, iż zaskarżona decyzja powinna ostać się w obrocie prawnym, gdyż została wydana po wszczęciu postępowania w sprawie.
A. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo niezweryfikowania, czy organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i właściwie oceniły materiał dowody, podczas gdy oparły rozstrzygnięcie o decyzję PINB z 19 kwietnia 2013 r., której nie załączono do akt sprawy. Organy nie zbadały przy tym treści (w tym dokładnego zakresu przedmiotowego i podmiotowego) decyzji i jej prawomocności oraz nie zweryfikowały, czy decyzja została rzeczywiście doręczona skarżącej, mimo podnoszonych obiekcji w tym zakresie;
- b) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej uzasadniający umorzenie postępowania w sytuacji, gdy decyzja PINB z 19 kwietnia 2013 r. i związane z nią postępowanie nie są tożsame przedmiotowo i podmiotowo z niniejszą sprawą;
- 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 28 wz. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że decyzja wydana w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (usunięcia dewastacji) zastępuje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub w jakikolwiek inny sposób legalizuje samowolę budowlaną.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak też zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wystąpiła o rozpoznanie sprawy, zrzekając się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną, oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie, a pozostałe strony, w wyznaczonym prawem terminie, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oczywiście nieuprawniony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Bazuje on wskazaniu, że Sąd nie mógł oddalić skargi na zaskarżoną decyzję ŚWINB, jeżeli przyjęte w niej ustalenia odwołują się w sposób bezpośredni do decyzji PINB z 19 kwietnia 2013 r., której nie załączono do akt sprawy. Mając na uwadze wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.), oczekiwać należałoby, aby formułowanie tego rodzaju zarzutu przez pełnomocnika reprezentującego stronę wynikało z jego przeświadczenia wskazującego na niesporny brak w aktach sprawy dokumentu, na który powołał się Sąd I instancji lub zaistnienia warunków mogących prowadzić do powstania istotnych wątpliwości dotyczących tejże kwestii. W kontrolowanym postępowaniu trudno tymczasem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić, jakie względy motywowały autora skargi kasacyjnej do uznania, że opisana w podstawie zarzutu kasacyjnego sytuacja zaistniała, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy, którym dysponował ŚWINB, wydając decyzję z 4 września 2020 r., i Sąd I instancji poddając tę decyzję kontroli, obejmował bez wątpienia nie tylko wskazaną decyzję PINB z 19 kwietnia 2013 r., ale również całe akta postępowania znak: 03-7355/07/13, w którym ww. rozstrzygnięcie zostało podjęte.
W teczce postępowania o wskazanym znaku znajduje się m.in. dokumentacja, w oparciu o którą PINB pismem z 4 kwietnia 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych dotyczących schodów wejściowych do pawilonu [...], potwierdzenie przeprowadzenia protokołowanych czynności oględzin w dniu 19 kwietnia 2013 r., decyzja z 19 kwietnia 2013 r. nr 70/13, zwrotne potwierdzenia jej odbioru przez strony, w tym skarżącą spółkę (doręczenie decyzji nastąpiło 30 kwietnia 2013 r.), jak też potwierdzenie przez adresata nakazu (XSM) wywiązania się z nałożonego na niego obowiązku (pismo z 26 czerwca 2013 r. znak TR-8 494-219/2013 wraz ze zdjęciem jako załącznikiem ww. pisma). Na treść części tychże dokumentów organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, którego skuteczność procesowa jest ściśle powiązana z rodzajem zarzutów stawianych sądowi I instancji, jak i argumentacją mającą te zarzuty wspierać.
Dalece niewystarczające w tym kontekście pozostają zastrzeżenia, które strona skarżąca wiąże z posiadaniem wyłącznie pewnych "obiekcji" odnośnie do określonych zagadnień faktycznych i prawnych mających związek z zaskarżonym orzeczeniem sądowym, nie zadając sobie trudu, by chociażby w podstawowym zakresie zweryfikować ich podstawę.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego - art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. został oparty na trafnym przypisaniu Sądowi wadliwości wiążącej się z przyjęciem, że w sprawie zachodził stan powagi rzeczy osądzonej. Podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku, na którym oparła się skarżąca, nie mogło jednakże doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ wskazane naruszenie prawa procesowego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zakończenie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie decyzją formalną wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. odpowiadało bowiem prawu.
Wskazując na przyczyny przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny takiej oceny, przypomnieć trzeba, że okolicznością niesporną w sprawie pozostaje to, iż XSM w związku ze zniszczeniem przez nieustalone osoby schodów zewnętrznych do pawilonu umożliwiających komunikację z pomieszczeniami znajdującymi się w nim i powiadomieniem PINB o tym fakcie stała się adresatem decyzji PINB nr 70/13, na mocy której XSM wykonała roboty polegające na odbudowie schodów. Ich nie tyle techniczno-wykonawcza, ale prawna forma opierała się na "przywróceniu do stanu poprzedniego" tej części obiektu budowlanego, co wynika z brzmienia zastosowanego przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ nadzoru budowlanego oparł się w tym zakresie na założeniu, że skoro roboty budowlane polegające na rozbiórce schodów były wykonywane bez dokonania wymaganego ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a równocześnie sprawca tychże samowolnych robót pozostawał nieznany, zachodziła podstawa do nałożenia obowiązku przywróceniu tej części obiektu do stanu poprzedniego na XSM, co strona ta, tak jak i skarżąca nie zakwestionowały poprzez wniesienie odwołania od decyzji PINB do organu odwoławczego.
Zrealizowany nakaz wykonania robót budowlanych określonych ostatecznym aktem administracyjnym potwierdza legalność schodów aktualnie istniejących z punktu widzenia przepisów p.b. Postawiony w podaniu z 14 sierpnia 2019 r. zarzut dopuszczenia się przez XSM samowoli budowlanej w tych okolicznościach pozostawał nieuprawniony. Ta ocena nie mogła w sprawie prowadzić jednakże do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jak błędnie przyjął Sąd I instancji, akceptując pogląd ŚWINB. Zgłoszone przez skarżącą żądanie powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie, które po wyjaśnieniu przez PINB, w jakich okolicznościach doszło do wykonania schodów, powinno podlegać umorzeniu z racji niezaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. umożliwiającej organowi nadzoru budowlanego podjęcie stosownej ingerencji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie wadliwie ŚWINB skoncentrował swoje rozważania na ustaleniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawą załatwioną decyzją PINB z 19 kwietnia 2013 r. a postępowaniem wszczętym aktualnie przez PINB i traktowaniu w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. powagi rzeczy osądzonej jako przeszkody do prowadzenia tego postępowania i zakończenia go decyzją administracyjną. Te błędne wnioski powielił w swoich rozważaniach Sąd I instancji, pomijając fakt, że poprzednie postępowanie prowadzone przed PINB dotyczyło samowolnej rozbiórki schodów. Wskutek decyzji z 19 kwietnia 2013 r. została wykonana nowa substancja budowlana i jak należy przyjąć, to jej powstanie w podaniu, a następnie w toku wszczętego postępowania jest podważane z punktu widzenia legalności jej zrealizowania przez XSM. Zależność pomiędzy postępowaniami prowadzonymi w obu sprawach nie polega na ich przedmiotowej tożsamości, tylko sprowadza się wynikowo do tego, że akt wydany w pierwszym postępowaniu przesądza o legalności robót budowlanych, stanowiących przedmiot postępowania drugiego, zakończonego kontrolowaną decyzją ŚWINB.
Posłużenie się w sprawie przez Sąd I instancji kategorią "prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie" nie odpowiada tym samym rzeczywistym uwarunkowaniom zaistniałym w postępowaniu, którego sposób zakończenia podlegał kontroli Sądu. Słusznie względem istnienia tożsamości przedmiotowej obu spraw swoje zastrzeżenia zgłosiła w tej sytuacji skarżąca, wskazując, że twierdzenie, iż dotyczą one "budowy schodów" jest nieuzasadnionym uproszczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny aprobując ten ostatni wniosek, nie podziela tym niemniej konkluzji, która mu towarzyszyła, albowiem – jak to zostało już wcześniej zauważone – omawiana wadliwość, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, nie rzutuje na wynik całego postępowania, które powinno było zostać zakończone rozstrzygnięciem formalnym wynikającym z jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
W piśmiennictwie z zakresu prawa administracyjnego wskazuje się, że obowiązek prawny, którego źródłem są przepisy administracyjnego prawa materialnego, może mieć charakter pozytywny bądź negatywny. Obowiązek pozytywny (nakaz) to zobowiązanie do działania, obowiązek negatywny (zakaz) to zobowiązanie do zaniechania (por. M. Górski [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017, s. 231). Nakaz przywrócenia stanu poprzedniego nakładany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi rozstrzygnięcie, które zobowiązuje adresata decyzji do działania, tj. podjęcia robót skutkujących zaistnieniem stanu odpowiadającego szczegółowym warunkom określonym w skierowanym do niego rozstrzygnięciu. Decyzja organu nadzoru budowlanego upoważnia do wykonania robót budowlanych, których prowadzenie nie podlega ocenie z punktu widzenia zasad reglamentacji robót budowlanych ze względu na ich rodzaj określonych przepisami p.b. (art. 29-30 p.b.).
Oznacza to, że przed przystąpieniem do realizacji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego adresat tego nakazu nie musi dokonać zgłoszenia robót budowlanych lub uzyskać pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odmienne stanowisko skarżącej odwołujące się do twierdzenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jest nietrafne i jako takie nie mogło służyć wykazaniu, że XSM odbudowując schody, dopuściła się samowoli budowlanej, albowiem ich realizacja była warunkowana uprzednim uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.