Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: budowa linii kablowych światłowodowych (podziemna infrastruktura techniczna) pomiędzy siłowniami wiatrowymi, przewidzianej do realizacji na działkach wymienionych w wyroku (pkt I wyroku). W punkcie II Sąd orzekł o kosztach postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych średniego napięcia (podziemne elektroenergetyczne połączenie kablowe) oraz linii kablowych światłowodowych (podziemna infrastruktura techniczna) przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], [...] obręb [...] w miejscowości B., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] w miejscowości D., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] w miejscowości K., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] w miejscowości K., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości R. - gmina B. oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] w miejscowości G., gmina B., decyzją z [...] lutego 2014 r. ustalił lokalizację dla ww. inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł m.in. B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że zarzuty odwołania B. G. nie zasługiwały na uwzględnienie i decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] lutego 2014 r. (punkt 1 decyzji).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy B. uczynił zadość przepisowi art. 53 ust. 3 o u.p.z.p. i dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tym samym, skoro organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa i nie istniały negatywne przesłanki do wydania decyzji, to nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ocena taka - zdaniem SKO była trafna.
Ponadto SKO wskazało, że wniosek inwestora zawierał wszystkie niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a decyzja lokalizacyjna zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Jej wydanie poprzedzono zawiadomieniem przez obwieszczenie o wszczęciu postępowania poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy B., a także w sposób zwyczajowo przyjęty, a indywidualne zawiadomienia doręczono stronom zgodnie z art. 53 ust.l u.p.z.p. Do projektu decyzji uzyskano pozytywne uzgodnienia wymagane art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie SKO skarżący nie wykazał, że lokalizacja planowanej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Takiej niezgodności nie dostrzegło również SKO.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ administracji obowiązku konsultacji decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego z właścicielami nieruchomości, na których zlokalizowana będzie inwestycja.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł B. G. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 21 Konstytucji RP, art. 53 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 128 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie niezasadnie zakwalifikowały budowę światłowodu jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie skarżącego linia światłowodowa pomiędzy elektrowniami służy tylko i wyłącznie do przesyłania impulsów światła, a nie przesyłu energii elektrycznej. Co więcej, światłowód ten służyć ma indywidualnym interesom pojedynczego podmiotu, gdyż łączy dwie elektrownie należące do jednego inwestora, a tym samym nie zawiera "pierwiastka publicznego".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę podniósł, że we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2013 r., inwestor wskazał, że inwestycja ma polegać na budowie linii kablowych średniego napięcia (podziemne elektroenergetyczne połączenia kablowe) oraz linii kablowych światłowodowych (podziemna infrastruktura teletechniczna) pomiędzy siłowniami wiatrowymi. Charakteryzując inwestycję, inwestor podał, że służyć ona będzie do przesyłu energii elektrycznej wytworzonej z projektowanych siłowni wiatrowych zlokalizowanych w gminach B. i B. do stacji [...] kV zlokalizowanej w gminie M. Inwestycja polegać będzie na budowie linii elektroenergetycznej kablowej podziemnej SN 30 kV wraz ze światłowodem. Wewnętrzna sieć światłowodowa zostanie wykonana w kanalizacji optotelekomunikacyjnej leżącej we wspólnym wykopie razem z kablami SN.
Z dołączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy B. z [...] marca 2012 r. wynika, że ustalono nią środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie parku wiatrowego o mocy do 56 MW, składającego się z 28 turbin wiatrowych o mocy do 2 MW każda, o maksymalnej Organy w przedmiotowej sprawie nie wykazały związku planowanej budowy linii kablowych światłowodowych, jako podziemnej infrastruktury technicznej, z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z pisma inwestora - [...] Sp.zo.o.zl3 listopada 2017 r., zawierającego jego stanowisko co do zarzutów skargi wynika, że linia światłowodowa stanowi element całego przedsięwzięcia - podziemną infrastrukturę techniczną. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się wybudowanie pod ziemią przewodów telekomunikacyjnych.
Ze stanowiska [...] Sp. z o.o. wynika, że budowa linii kablowych światłowodowych to inwestycja telekomunikacyjna. Z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest łączność publiczna. Łączność publiczna została zdefiniowane w art. 4 pkt 8 ww. ustawy jako infrastruktura telekomunikacyjna, służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z przepisami prawa inwestycja taka jest inwestycją celu publicznego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, z decyzji Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie wynika, że decyzją tą objęta jest jakakolwiek inwestycja telekomunikacyjna. Inwestycja telekomunikacyjna to inwestycja służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, natomiast przedmiotowa inwestycja służyć ma przesyłowi energii elektrycznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przypadku decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci inwestycji liniowej, która ze względu na swój charakter, przebiega przez szereg nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, decyzja taka powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, aby właściciel nieruchomości objętej taką decyzją nie miał wątpliwości, co do zakresu ingerencji w jego własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Zatem w przedmiotowej sprawie, musi zostać sprecyzowane i dokładnie wyjaśnione w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z jaką inwestycją celu publicznego w zakresie położenia pod ziemią linii kablowych światłowodowych mamy do czynienia. Jeżeli jest to faktycznie inwestycja publiczna z zakresu łączności publicznej, to znajdzie do niej zastosowanie m.in. art. 53 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłową wykładnię poprzez uznanie, iż linia światłowodowa objęta decyzjami organów I i II instancji nie może być przedmiotem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
- - zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż na podstawie art. 151 p.p.s.a. winno zostać stwierdzone, iż skarga podlega oddaleniu w całości, stąd orzekanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r., poz.935)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w w/w przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały podstawy do przyjęcia, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie. W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że błędna wykładnia tych przepisów polegała na mylnym uznaniu, że linia światłowodowa nie może być przedmiotem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 j.t.) wynika, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820).
Z kolei z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie linii światłowodowej (bo ta kwestia była jedynie sporna), stwierdzić należy, że gdyby inwestycja polegała na budowie tylko samej linii światłowodowej, to budowa taka nie spełniałaby wymogów uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ta okoliczność nie budzi wątpliwości. Natomiast w realiach niniejszej sprawy jednak tak nie jest. Jak wynika bowiem z akt sprawy w tym z wniosku inwestora linia elektroenergetyczna ma być układana w jednym wykopie wraz z rurociągiem światłowodowym. Do wybudowanego rurociągu ma być wciągnięty kabel światłowodowy. Linie elektroenergetyczna i światłowodowa są w tym przypadku technicznie ze sobą powiązane. Linia kablowa średniego napięcia (podziemne elektroenergetyczne połączenie kablowe) jest zasadniczą inwestycją, zaś linia światłowodowa ma charakter inwestycji dodatkowej realizowanej przy wykorzystaniu rurociągu przeznaczonego dla linii energetycznej.
W tej sytuacji rozpatrywanie tych linii oddzielnie, to jest wydawanie w sprawie linii elektroenergetycznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś w sprawie linii światłowodowej decyzji o warunkach zabudowy byłoby sztucznym dzieleniem całej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2434/16). Tak, więc planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi jedną w całości inwestycję. Inwestor odwołał się co prawda pomocniczo do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kładąc jednak ciężar na to, iż linia światłowodowa stanowi element większego przedsięwzięcia służący łączności (telekomunikacji), a nie na to, że stanowi ona cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. łączność publiczną. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniała wydanie w stosunku do obydwu tych linii decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dlatego też słuszne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania..
Ponadto należy wskazać, że planowana inwestycja ma znaczenie dla społeczności lokalnej, powiatowej, wojewódzkiej oraz krajowej. Inwestycja, której dotyczy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma znaczenie, co najmniej dla społeczności lokalnej. Inwestycja ta służyć ma funkcjonowaniu elektrowni wiatrowej. Funkcjonowanie tej elektrowni oznacza, że do systemu energetycznego dostarczana będzie energia elektryczna, produkcja której nie jest powiązana z emisją dwutlenku węgla. To z kolei spowoduje zmniejszenie emisji dwutlenku węgla do atmosfery i zmniejszy jej zanieczyszczenie. Zmniejszenie zanieczyszczenia atmosfery dwutlenkiem węgla ma znaczenie nie tylko dla społeczności lokalnej ale dla całego społeczeństwa.
Z przytoczonych wyżej względów, ponieważ istota sprawy została w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostatecznie wyjaśniona, Sąd ten na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.