Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 518/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę L. S. oraz "L." sp. z o.o. w N., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], oraz postanowienie Starosty L. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Starosta L. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], o udzieleniu A. W. pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej DEWIND D6 na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości B., gm. B. (obręb: B.).
Z wnioskiem o wznowienie postępowania (w ww. sprawie wystąpili L. S. oraz ww. Spółka, opierając wniosek na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 K.p.a. i wskazując na brak udziału w ww. postępowaniu. Jednak, w ocenie organu I instancji, przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a., ponieważ wnioskodawcy wiedzieli o wydaniu decyzji już około dwa miesiące wcześniej, w sytuacji gdy wniosek ten powinien zostać złożony w terminie jednego miesiąca.
Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli L. S. i ww. Spółka.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Organ II instancji wskazał, że w zakresie art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należało przyjąć, że wnioskodawcy złożyli wniosek o wznowienie po terminie jednego miesiąca, jaki przysługuje do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance, że strona postępowania nie brała w nim udziału bez swojej winy. W sprawie ustalono bowiem, że L. S., który jest również prezesem zarządu ww. Spółki o wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu 22 października 2015 r., a więc termin do wniesienia wniosku upływał w dniu 22 listopada 2015 r. Przedmiotowy wniosek został złożony w późniejszym czasie.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 K.p.a. przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, jest zdeterminowane posiadaniem przez niego statusu strony postępowania pierwotnego. Jeśli wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, a także nie wykazali w postępowaniu wznowieniowym, że posiadają taki status, to wyłączona jest możliwość żądania przez nich wznowienia postępowania w sprawie z innych przesłanek niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro więc ani L. S., ani ww. Spółka nie brali udziału w postępowaniu pierwotnym, ani nie wykazali statusu stron postępowania w postępowaniu wznowieniowym, to organ nie mógł analizować pozostałych wskazanych przez nich przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a.
Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. S. i ww. Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 i 3, art. 148 § 1 i 2, art. 124 § 2 K.p.a. i zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie, przewidzianego wyłącznie dla podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy skarżący powoływali kilka podstaw wznowienia, do których organ powinien się odnieść, badając zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 518/16, uwzględniając skargę, wskazał, że organ wadliwie ograniczył się wyłącznie do badania terminu przewidzianego do podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pominął całkowicie konieczność ustalenia zachowania terminu do wznowienia na podstawie pozostałych wskazanych we wniosku podstaw z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 6 K.p.a. Skoro w niniejszej sprawie skarżący wskazywał kilka podstaw wznowienia, obowiązkiem organu, na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie było zbadanie zachowania terminu w odniesieniu do każdej ze wskazanych podstaw wznowienia. Tylko wówczas będzie możliwa ocena czy wznowienie postępowania było dopuszczalne czy nie (por. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II OSK 2771/14). Dlatego rację mają skarżący, że zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie.
Skoro skarżący powołali się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 6 K.p.a., to obowiązkiem organu było ustalenie w jakiej dacie powzięli wiadomość o tych przesłankach. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tylko w stosunku do przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co oznacza, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero jednoznaczne wskazanie, w jakiej dacie skarżący dowiedzieli się o pozostałych wskazanych przesłankach wznowienia, pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku.
W ocenie Sądu, z obowiązku dokonania wskazanych ustaleń nie zwalniało organu to, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Ustalenie przymiotu strony zarówno w pierwotnym, jak i obecnym postępowaniu, nie może odbywać się na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania. Ewentualny brak przymiotu strony nie uniemożliwia złożenia wniosku o wznowienie. Nie zwalnia więc organu z obowiązku badania przesłanek formalnych tego wniosku. Dotyczy to wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. W. i A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 K.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu i wywiedzenie nieuprawnionego i nieuzasadnionego twierdzenia, że:
- a) z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić dowolny podmiot niewykazujący w jakikolwiek sposób cech strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wykazanie statusu strony w pierwotnym postępowaniu należy do obowiązków wnioskodawcy, zaś niewykazanie go skutkuje zaniechaniem identyfikacyjnym wnioskodawcy i odmową uwzględnienia wniosku z przyczyn formalnych, czego dopuścili się na etapie wystąpienia z wnioskiem Leszek Szewczyk i ww. Spółka,
- b) mimo braku wykazania statusu strony, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prowadzić dalsze czynności związane z analizą wniosku o wznowienie postępowania identyczne jak w przypadku podmiotu spełniającego wymogi strony, mimo, że przeczy temu ratio legis naruszonego przepisu, dokonujące wyraźnego zróżnicowania podmiotów – wnioskodawców uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania,
- c) mimo uznania prawidłowości dwuetapowej oceny dopuszczalności wniosku (pod względem formalnym a następnie merytorycznym) przy jednoczesnym uznaniu, że braki formalne wniosku uniemożliwiają jego dalszą ocenę Sąd niezasadnie uznał, że organy winny dokonać oceny merytorycznej wniosku i wszystkich jego podstaw;
- - art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. przez nieuzasadnione uznanie, że dla podstaw wskazanych przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania, dla każdej z podstaw oddzielnie należy badać termin do wniesienia odwołania i że jest to lub może być to termin dłuższy niż jeden miesiąc, w sytuacji gdy wniosek ten jest sprzeczny z literalnym brzmieniem ustawy, przewidującym jednomiesięczny okres do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7 i art. 184 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i prawa przez Państwo stanowionego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, polegające na rozpoznaniu stanowisk organów administracji bez ich wystarczającej analizy w zakresie przesłanek, na jakich opierały się odmawiając uwzględniania wniosku skarżących oraz uwzględnienie stanowiska zawartego we wniosku, mimo że zawierało ono wadliwie formułowane treści i zostało wniesione bez zachowania wymogów formalnych.
Postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę kasacyjną A. W., z tej przyczyny, że nie było on stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "L." sp. z o.o. oraz L. S. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie złożenie po terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a., wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego opartego także na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zwalnia organu administracyjnego od zbadania w odniesieniu do pozostałych przesłanek z art. 145 § 1 (pkt 1, 2, 5 i 6) K.p.a., czy wniosek został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a., i czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania wznowieniowego. Oczywiście zasadniczo krąg stron postępowania wznowieniowego powinien być taki sam jak postępowania zwykłego (przy założeniu, że w postępowaniu zwykłym został ustalony prawidłowo); jednak dopuszczalne jest złożenie wniosku przez podmiot, który nie został uznany w postępowaniu zwykłym za stronę postępowania administracyjnego. I tak niezależnie od ustalonego kręgu stron postępowania zwykłego, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie obowiązany jest niejako na nowo ustalić krąg postępowania wznowieniowego na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdy wniosek o wznowienie dotyczy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Tylko w sytuacji gdy z oczywistych względów wynika, że dany podmiot nie jest stroną postępowania wznowieniowego (oczywisty brak interesu prawnego) organ może odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego. W pozostałych przypadkach, po uprzednim sprawdzeniu terminowości wniosku o wznowienie, organ administracyjny powinien wszcząć postępowanie wznowieniowe celem zbadania istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, a mianowicie czy wiatrak oddziałuje na nieruchomości wnioskodawców. Pozytywne ustalenia w tym zakresie dają dopiero podstawę do merytorycznego rozpoznania wskazanych we wniosku przesłanek. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano aby z oczywistych względów L. S. i L. sp. z o.o. nie przysługiwał przymiot strony postępowania wznowieniowego (jest to bowiem problematyka sporna, dyskusyjna i wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego), zasadna była ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą organy administracyjne powinny zbadać terminowość wniosku o wznowienie jako opartego na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 6 K.p.a. W tym bowiem zakresie znajduje zastosowanie art. 148 § 1 K.p.a. To ten przepis określa ogólną regułę kodeksową, jak należy liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie, tj. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Wyjątek, ale tylko w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiera art. 148 § 2 K.p.a. Dlatego prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organ administracyjny pominął całkowicie konieczność ustalenia zachowania terminu do wznowienia na podstawie pozostałych wskazanych we wniosku podstaw z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 6 K.p.a. Skoro w niniejszej sprawie skarżący wskazywał kilka podstaw wznowienia, obowiązkiem organu, na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie było zbadanie zachowania terminu w odniesieniu do każdej ze wskazanych podstaw wznowienia. Wręcz odwrotnie niż próbuje się to wywieść w skardze kasacyjnej dopiero takie działanie organu administracyjnego można uznać jako spełniające standardy wynikające z art. 2, art. 7 i art. 184 Konstytucji RP, tj. przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do Państwa i prawa przez Państwo stanowionego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4-6 K.p.a. i art. 148 § 1 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.