Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. oddalił skargę A. i K.L. oraz S.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nakazującą skarżącym wykonania rozbiórki ganka wejściowego i balkonu nad tym gankiem przy ulicy A. w M. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niesporne jest, iż inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta Milanówka z dnia [...] września 1987 r. projektu rozbudowy budynku mieszkalnego. Dokonaną zmianę organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, za równoznaczną z prowadzeniem robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, zgodnie z którym obie części obiektu, tj. balkon i ganek, jako wykonane samowolnie muszą być oceniane w świetle aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, jak też przepisów techniczno – budowlanych. Zatem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest dozwolone sytuowanie budynku lub jego części w odległości 0,75 m od granicy z działką sąsiednią. Zasadnie również wskazano, że nie zachodzą okoliczności wymienione w ust. 3 i 4 § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest więc możliwe doprowadzenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż rozbiórka.
Jako zasadne Sąd I instancji ocenił również stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji winien zamiast decyzji nakładającej projekt budowlany zamienny, nakazać rozbiórkę części obiektu naruszających obowiązujące przepisy prawa. Do takiego działania był uprawniony na mocy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z dnia [...] lutego 2006 r., w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego został nałożony na A. i K. L. oraz S.S. obowiązek sporządzenia i dostarczenia, projektu budowlanego zamiennego wykonanej rozbudowy budynku oraz oceny technicznej wykonanych robót, stwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania. Organ nadzoru stopnia powiatowego stwierdził, że dostarczony przez inwestora projekt budowlany zamienny spornej rozbudowy nie uwzględniał wymaganego przez organ określenia zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem przedłożona dokumentacja budowlana zamienna winna przewidywać rozbiórkę tychże elementów obiektu, jako naruszających obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.
W konsekwencji, niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. stało się podstawą wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazującej rozbiórkę bezprawnie wybudowanych części budynku mieszkalnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K.L. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skoro niespełnione zostały normy z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to bez znaczenia pozostaje wykonanie przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków, przy jednoczesnym pominięciu analizy przepisów obowiązujących podczas rozpoczęcia i wykonania znacznej części budynku. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego daje podstawy do orzeczenia rozbiórki części budynku.
Uzasadniając postawione zarzuty skarżący stwierdził, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analiza przepisów mówiących o odległościach budynków od granic działki traci na trafności. Z uwagi na to, że cały budynek został usytuowany tak, iż jest bliżej granicy z działką sąsiada, niż to dopuszczają aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W takiej sytuacji jakiekolwiek działania podejmowane przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy regulujące warunki techniczne powodowały, że nie było innego rozwiązania, jak orzeczenie rozbiórki. Dlatego też stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nakładanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skarżącego obowiązku uzyskania projektu budowlanego zamiennego, chociaż było działaniem błędnym, to i tak pozostaje bez wpływu na prawidłowość i zasadność orzeczonego nakazu rozbiórki, nie powinno być aprobowane.
Organy nie prowadziły bowiem postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że A. i K. L. i S. S. prowadząc na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1987 r. przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ulicy S. w M., wbrew zatwierdzonej tym pozwoleniem dokumentacji budowlanej, wybudowali w bezpośrednim sąsiedztwie innej nieruchomości ganek stanowiący część domu oraz usytuowany nad nim balkon. Ponieważ zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał istnienia takich elementów tego obiektu budowlanego, organy rozpoznające sprawę uznały to za wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). W oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 wymienionej ustawy organy nałożyły następnie na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego wykonanej rozbudowy budynku wraz z oceną techniczną wykonanych robót. Zgodnie z tą decyzją opracowanie winno było zawierać też wskazanie sposobu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Inwestorzy dostarczyli żądaną dokumentację, która nie uwzględniła jednak kolizji wybudowanego ganku oraz balkonu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przebudowywany dom mieszkalny znajduje się bowiem w odległości 2 m od granicy działki nr [...] z sąsiadującą nieruchomością. Na skutek dobudowania do tego budynku ganku i balkonu odległość ta zmniejszyła się do 0,75 m. Budowa tych elementów budowlanych naruszyła więc wymogi techniczne dotyczące sytuowania budynków, zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). W szczególności przepis ust. 5 pkt 1 tego § stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.
W wyniku prowadzonego postępowania zmierzającego do zalegalizowania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organy ustaliły więc, iż budynek został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i niezgodnie z obowiązującymi przepisami określającymi sytuowanie obiektów budowlanych. Nadto inwestorzy, wbrew nałożonemu na nich obowiązkowi, nie wskazali sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. W tej sytuacji istniała prawna podstawa (art. 51 ust. 5 prawa budowlanego) do nałożenia obowiązku rozbiórki wybudowanych bezprawnie elementów przedmiotowego budynku.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący zarzuca organom błędne wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, zamiast nałożenie obowiązku rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, co pozwoliłoby skarżącemu na uniknięcie dodatkowych, zbędnych kosztów związanych ze sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego. Zarzut ten, aczkolwiek słuszny, nie mógł spowodować uwzględnienia skargi. Naruszenie prawa materialnego tylko wtedy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.). Stwierdzone w postępowaniu administracyjnym naruszenie prawa żadnego wpływu na wynik postępowania nie miało.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie dopuścił się więc naruszenia podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów. Skarżący nie wykazali bowiem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób normy zawarte w art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. a także omówione wyżej przepisy prawa materialnego.
Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
II OSK 1328/08 Zdanie odrębne sędziego
Alicji Plucińskiej-Filipowicz do wyroku z dnia 2 września 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2063/07 oddalającego skargę A. i K.L. oraz S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazującą skarżącym na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego rozbiórkę ganku wejściowego i balkonu nad gankiem, nie przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Rozpatrujący skargę kasacyjną NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż budowa zrealizowana z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę /w zakresie przedmiotowego ganku i balkonu nad gankiem/, w odległości 0,75 m od granicy działki, nie kwalifikowała się do zalegalizowania, ze względu na naruszenie wymogu przepisu (12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, iż postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przez skarżących zostało wszczęte z urzędu przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który ustalił, że inwestorzy uzyskali decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę w odległości 2 m od działki sąsiedniej. Oględziny wykazały, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej wykonując ganek i balkon nad gankiem w odległości 0,75 m od granicy działki.
W związku z powyższym decyzją organu pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego wykonanej rozbudowy oraz oceny technicznej wykonanych robót, które powinny zawierać zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy złożyli wymaganą dokumentację, nie uwzględniającą jednak w ocenie organu kolizji ganku z balkonem z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W związku z tym organ orzekł o nakazaniu rozbiórki ganku wejściowego i balkonu na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. Skargę do WSA na tę decyzję wnieśli inwestorzy. Organ odwoławczy korzystając z art. 54 (3 ppsa uchylił własną /zaskarżoną/ decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że wydany nakaz rozbiórki nie określał jego adresata /strony zobowiązanej do wykonania decyzji/.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ganku wraz z balkonem wskazując w uzasadnieniu, że inwestor w 1987 roku otrzymał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego z usytuowaniem jej w odległości 2,00 m od granicy działek, na co zgodę wyraził ówczesny właściciel sąsiedniej nieruchomości. Nie było to też sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydania decyzji /(12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980 roku, bowiem odległość budynku na sąsiedniej działce wynosiła ponad 10,00 m. Inwestor w trakcie wykonywania robót budowlanych samowolnie istotnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, ganek z balkonem realizując w odległości 0,75 m od granicy działki. W sprawie ma więc zastosowanie regulacja aktualnie obowiązująca /(12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r. Odległość przedmiotowego ganku z balkonem nie odpowiada wymogom tego przepisu.
Nie zachodzą też okoliczności wymienione w ust. 3 i 4 (12 ww. rozporządzenia. Usytuowanie przedmiotowej części budynku jako naruszające przepisy techniczno-budowlane powoduje, że nie jest możliwe doprowadzenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż rozbiórka.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie powinien był nakładać na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, lecz pozostaje to bez wpływu na prawidłowość i zasadność orzeczonego nakazu rozbiórki. W związku z argumentami podnoszonymi przez inwestora, organ stwierdził, że usytuowanie ganku i balkonu narusza zarówno przepisy techniczno-budowlane jak i art. 5 Prawa budowlanego odnośnie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich.
W skardze do Sądu pierwszej instancji inwestorzy podnieśli, że zostali zobowiązani do przedłożenia projektu zamiennego, działali w zaufaniu do organów władzy, nie powinna więc zapaść decyzja nakazująca rozbiórkę. W szczególności, nie odniesiono się do ich zarzutu w kwestii przewidzianej prawem możliwości zmniejszenia odległości określonych w (12 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Nie jest w sprawie sporne, iż inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu rozbudowy budynku mieszkalnego a więc zasadnie przyjęto, że ma zastosowanie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skoro przedmiotowy ganek i balkon naruszają swym usytuowaniem względem granicy działki przepisy techniczno-budowlane, nie jest możliwe doprowadzenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż rozbiórka. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że wcześniej inwestor został zobowiązany do dostarczenia projektu zamiennego oraz oceny technicznej wykonanych robót, które powinny zawierać zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie, że dostarczony projekt zamienny rozbudowy nie uwzględnia zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem organ miał prawo potraktować jako niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją, co stało się podstawą orzeczenia o rozbiórce w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli inwestorzy zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 5 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 133 (1, art. 134 (1 i art. 151 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając ją za nieusprawiedliwioną i podzielając stanowisko zajęte w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Wyrażam pogląd, że rozstrzygnięcie to nie jest właściwe z następujących przyczyn:
Jak to wynika z akt sprawy i treści zaskarżonego wyroku WSA, w sprawie przedmiotowej rozbudowy niesporne są takie okoliczności faktyczne, jak: dopuszczenie się przez inwestorów samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę poprzez zbliżenie budynku, a w istocie dobudowanego ganku wraz z balkonem, w odległości 0,75 m od granicy z działką sąsiednią, podczas gdy za przyzwoleniem właściciela sąsiedniej działki, według pozwolenia na budowę, miała ona wynosić 2,00 m /a więc już w zasadzie nie odpowiadała obecnej treści (12 warunków technicznych/, a także, iż w sprawie ma zastosowanie regulacja art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co do istoty mająca w założeniu umożliwienie legalizacji robót budowlanych, a tym również takich jak w niniejszej sprawie, a więc realizowanych samowolnie z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę.
Zarówno przez organy obu instancji jak i WSA powoływany jest przy tym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako przepis służący legalizacji, który ma na uwadze potrzebę oceny inwestycji budowlanej realizowanej w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w aspekcie "doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".
W niniejszej sprawie wyrok, do którego wniosłam zdanie odrębne, opiera się na akceptacji stanowiska WSA i organów obu instancji, sprowadzającego się do twierdzenia, że nie jest możliwe "doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" inaczej, niż przez orzeczenie o rozbiórce, skoro inwestor naruszył regulację rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane, określającą wymagane odległości od granicy działki, zbliżając się do tej granicy na 0,75 m.
W związku z tym pojawia się podstawowy problem, wymagający rozważenia, jak należy rozumieć określenie "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem", oraz co miał na myśli ustawodawca używając pojęcia: "stan zgodny z prawem". Oczywiste jest, że w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy w danym stanie faktycznym sprawy, "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" jest w ogóle potrzebne, a jeżeli tak, to jakie należy przedsięwziąć czynności, aby spełnić wolę ustawodawczy "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem". Rozważając, co należy rozumieć pod pojęciem "stan zgodny z prawem" wypada dokonać analizy, czy należy się posłużyć prawem publicznym /administracyjnym/, a więc stosownymi nakazami, zakazami, warunkami i obowiązkami, charakterystycznymi dla tego prawa, czy również prawem prywatnym, sąsiedzkim, a więc prawem cywilnym. Jak się wydaje, dokonując oceny w tym zakresie nie sposób oderwać się od warunków konkretnie rozpatrywanej sprawy.
Otóż z rozprawy przed NSA wynika, że właściciel działki sąsiedniej z tej przyczyny kwestionuje zbliżenie do jego granicy, na które zresztą wcześniej zgodziła się jego matka - poprzednia właścicielka nieruchomości, iż np. śnieg z dachu inwestorów poprzez sporny balkon i ganek będzie spadał na jego działkę. Są to argumenty w oczywisty sposób dotyczące stosunków sąsiedzkich regulowanych kodeksem cywilnym, a nie ustawą Prawo budowlane jako prawo publiczne. Organy nadzoru budowlanego powinny wkraczać władczo tylko w takie kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów powszechnych rozstrzyganie spraw spornych o charakterze prywatno-prawnym. W uzasadnieniu wyroku WSA podano przy tym, że odległość budynku mieszkalnego właściciela sąsiedniej nieruchomości wynosi 10 m., a więc nie może być mowy o naruszeniu warunków technicznych w zakresie odległości między budynkami, to jest budynkiem sąsiada i przedmiotowym gankiem wejściowym z balkonem wykonanym na zadaszeniu tego ganku.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku /w części historycznej, opisującej przebieg postępowania administracyjnego/ podano, iż organ odwoławczy rozważał sprawę w aspekcie art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 8 mówi o odpowiednim usytuowaniu na działce budowlanej, lecz należy go rozumieć w ten sposób, że dotyczy usytuowania w aspekcie wymogów publiczno-prawnych, a nie prywatno-prawnych, a więc nie w odniesieniu do granic nieruchomości inwestorów z działkami należącymi do innych właścicieli. Przepis pkt 9 art. 5 wymaga poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na zmodyfikowaną treść tego przepisu i usytuowanie w ustawie określającej stosunki publiczno-prawne, nie pozwala on na takie jego rozumienie, iż organ nadzoru budowlanego rozstrzyga kwestie o charakterze cywilno-prawnym, sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości /działek/.
Już tylko z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy pozwolono na budowę w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej za przyzwoleniem jej właściciela, to spór z nowym właścicielem w kwestii tego zbliżenia /przekroczenia warunków uzgodnionych pomiędzy podmiotami sąsiadującymi ze sobą/ nie należy do sfery publiczno-prawnej, lecz prywatno-prawnej.
W takim stanie faktycznym sprawy na pytanie, jak należy rozumieć użyte w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określenie "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem", moim zdaniem nie można oprzeć się wyłącznie /wąsko/ na naruszeniu (12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lecz konieczne jest wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a więc zarówno dotyczących stanu prawnego jak i stanu faktycznego. Ferowanie rozstrzygnięcia tylko przy założeniu, że decydujące znaczenie ma sprzeczność z (12 ww. rozporządzenia jest według mnie co najmniej przedwczesne. W orzecznictwie sądów administracyjnych często uznawane jest za bezwzględnie wiążące uregulowanie (12 ww. rozporządzenia, co moim zdaniem wynika z nieporozumienia. Jest ono wydane na podstawi art. 7 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 2 wskazuje organ właściwy do wydania warunków o których mowa w ust. 1 pkt 1, to jest przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art.
5. Kwestią zgodności ww. rozporządzenia z ustawową delegacją w zakresie sytuowania na granicy zajmował się Trybunał Konstytucyjny wskazując, że ta problematyka nie należy do prawa publicznego, lecz sąsiedzkiego /cywilnego/ i jako taka podlegać powinna wyłącznie regulacji ustawowej, a nie aktu podustawowego. W mojej ocenie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ma również zastosowanie względem sytuowania w pewnych odległościach od granicy. Warunki techniczne /techniczno-budowlane/ i usytuowania obiektów dotyczą kwestii m. in. odległości od innych obiektów budowlanych, brzegów akwenów wodnych /prawo wodne/ itp., pozostających w sferze zainteresowania prawa publicznego, a nie od granicy z nieruchomością sąsiednią, bowiem to należy do problematyki prawa cywilnego. To powinien mieć na uwadze sąd administracyjny, który z mocy art. 178 Konstytucji RP ma prawo do odmowy zastosowania przepisu wykonawczego niezgodnego z delegacją ustawową, a tym samym z Konstytucją. Może też nie korzystając z takiego unormowania, dokonać wykładni konstytucyjnej art. 51 Prawa budowlanego, uznając, że rozpoznawana sprawa powinna być oceniona znacznie szerzej, niż to uczyniono w niniejszej sprawie wydając wyrok, w którym oparto się wyłącznie na naruszeniu wskazanego przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane.
Wypada w konsekwencji moim zdaniem mieć na uwadze następujące, szczególnie istotne okoliczności:
Nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia posadowienia obiektu budowlanego względem granic nieruchomości /działki należącej do inwestora/ w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, to z natury rzeczy materia prawa cywilnego /prawa sąsiedzkiego/ i nie może być traktowana jako "warunki techniczne" /warunki techniczno-budowlane/ w rozumieniu art. 7 Prawa budowlanego, zawierającego w swej treści upoważnienie ustawowe do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia wykonawczego, na co wskazywał już w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny /por. wyroki z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98, z dnia 6 marca 2000 r. sygn. akt P 10/99, z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00/. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny dokonywał oceny w aspekcie budowy przy granicy działki /nieruchomości/, to jednak stanowisko przezeń wyrażone wprost ma zastosowanie również do budowy realizowanej w pewnej odległości od tej granicy.
Problem usytuowania względem granicy działki dotyczy bowiem ewentualnego wpływu na możliwość korzystania przez sąsiada z jego nieruchomości, nie należy natomiast do sfery prawa administracyjnego jako prawa publicznego. Kwestie natomiast z dziedziny prawa sąsiedzkiego, jako prawa cywilnego powinny być regulowane ustawą i nie mogą być przekazane do regulacji podustawowej /rozporządzenia wykonawczego/. Delegacja ustawowa zawarta w art. 7 Prawa budowlanego przewiduje wydanie rozporządzenia nie tylko w sprawie "warunków technicznych" ale również i "usytuowania" budynków. Skoro jak to wskazałam wyżej, materia sytuowania budynków względem granicy nie może być uznawana jako "warunki techniczne", o czym przesądziło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, to należy zastanowić się, czy mogłaby być w związku z tym określana w rozporządzeniu jako "usytuowanie" budynku. Otóż już tylko okoliczność, że usytuowanie budynków względem granicy to materia prawa cywilnego, przesądza o braku podstaw do określenia w rozporządzeniu wykonawczym bezwzględnych warunków dotyczących odległości od granicy działki.
Niezależnie jednak od tego, na wypadek nie podzielenia mojego stanowiska w orzecznictwie i literaturze, pragnę podkreślić, że art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa warunki, jakie muszą być spełnione w kwestii sprecyzowania upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia. W tym wypadku ustawa powinna zawierać szczegółowe upoważnienie do określenia treści rozporządzenia w odniesieniu do unormowania "usytuowania" budynków, jednakże art. 7 nie odpowiada w tym zakresie wymogom wymienionego przepisu Konstytucji, nie zawierając żadnych w tym względnie szczegółowych wytycznych. Poza tym, przy braku jakichkolwiek wskazówek, ewentualne rozwiązania zawarte w rozporządzeniu mogłyby się wiązać wyłącznie z takim "usytuowaniem", które ma na celu wykonanie ustawy Prawo budowlane jako prawa publicznego, nie zaś wykraczające poza prawo publiczne, ingerujące w prawo sąsiedzkie /prawo cywilne/, czyli odnosić się do takiego umiejscowienia budynku, które wynika z zainteresowania publicznego, a nie prywatnego.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym pojawiają się głosy, iż rozporządzenie w sprawie warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu względem granicy ma pierwszeństwo przed prawem cywilnym. W sytuacji, gdy sąsiad złożył oświadczenie, iż inwestor może przybliżyć się do granicy jego działki, lub nawet budować po jej granicy, zdarza się, iż sąd administracyjny twierdzi, że takie oświadczenie sąsiada nie ma żadnego znaczenia, jest sprzeczne z normą rozporządzenia wykonawczego określającego odległość, jaka musi być zachowana od jego granicy. Podobnie jak stanowisko w sprawie, w której wnoszę zdanie odrębne, tak i w opisanym przypadku, rzecz sprowadza się do nieporozumienia, wynikającego z zastosowania norm prawa publicznego do stosunków cywilnoprawnych, nadto do dania pierwszeństwa w istocie niekonstytucyjnym regulacjom podustawowym nad unormowaniem ustawowym, w szczególności kodeksowym /Kodeks cywilny/, podczas gdy sąd stosownie do art. 178 Konstytucji RP jest niezawisły i związany tylko ustawą, odmawia zastosowania niezgodnego z ustawą, a tym samym z Konstytucją, przepisu rozporządzenia wykonawczego, przy czym unormowania te uważam za bezwzględnie obowiązujące, acz niekiedy w orzecznictwie niedostrzegany jest ich cel oraz charakter. Poza tym sąd może ferując wyrok oprzeć się na konstytucyjnej wykładni prawa, nawet bez wyraźnego zastosowania art. 178 Konstytucji.
W niniejszej sprawie właściciel sąsiedniej nieruchomości oświadczył na piśmie, iż godzi się na zbliżenie obiektu inwestora do granicy nieruchomości, przy czym w aktach sprawy nie znajdowało się to oświadczenie, w związku z czym można założyć, że ani organy orzekające obu instancji ani też sądy obu instancji z tym oświadczeniem się nie zapoznały, orzeczenie natomiast zapadło jedynie ze względu na niezgodność z przepisem rozporządzenia wykonawczego określającym odległość obiektu od granicy działki. Jest to niezgodne z wymogiem właściwego zastosowania /odpowiedniej wykładni/ art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającego zbadanie sprawy w aspekcie "stanu zgodnego z prawem" rozumianego szeroko, a nie wąsko, ograniczonego do rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego.
Niezależnie od kwestii wiążącej się z oceną zastosowanego w sprawie prawa materialnego, wypada zauważyć, iż kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji były wynikiem uchylenia, w trybie art. 54 § 3 ppsa, poprzednio wydanych decyzji i przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania w I instancji. Okoliczność ta została wskazana w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Warunkiem jednak takiego rozstrzygnięcia (zastosowania autokontroli organu i uwzględnienia skargi w całości – art. 54 § 3 ppsa) jest aby w skardze był zawarty jednoznaczny wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W orzecznictwie i doktrynie pojawiły się nawet poglądy, iż zasadniczo uprawnienie do autokontroli – kompetencja do uwzględnienia skargi w całości przez organ administracji, którego działania skarga dotyczy nie obejmuje uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Z akt sprawy wynika natomiast, iż skarga wnoszona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do której orzeczono z powołaniem się na art. 54 § 3 ppsa zawierała zarzuty dotyczące błędnego rozstrzygnięcia oraz wniosek o jego uchylenie. Brak w niej jakiejkolwiek wzmianki o tym, że strona żąda nie tylko uchylenia zaskarżonej decyzji ale również domaga się skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja wskazująca wprawdzie jako podstawę jej wydania art. 54 § 3 ppsa w rzeczywistości została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, gdyż organ nie był kompetentny do takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), skutkiem czego tą samą wadą są dotknięte decyzje zaskarżone w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był tą okoliczność dostrzec z urzędu i stosując art. 135 ppsa usunąć wszystkie wadliwe decyzje otwierając drogę do rozpatrzenia skargi wniesionej na poprzednie decyzje.
Moim zdaniem również Naczelny Sąd Administracyjny powinien dostrzec powyższe wady i orzec stosownie do okoliczności sprawy.
Mając to wszystko na uwadze uznałam za konieczne wniesienie zdania odrębnego.