Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 3005/17 oddalił skargę A. R. i A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości Z. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedmiotowy garaż o wymiarach 7,00 m x 3,60 m i wys. ok. 3,20 m został dobudowany do budynku mieszkalnego i znajduje się w odległości 1,60 m od granicy z działką nr ew. [...], której właścicielami są A. R. i A. R. Przedstawione przez inwestorów J. K. i K. K. pozwolenie na budowę – decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z [...] czerwca 1988 r. znak: [...] – obejmowało budowę budynku mieszkalnego na terenie ww. nieruchomości (dz. nr ew. [...]) z garażem w podziemiu budynku mieszkalnego. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów garaż został wybudowany w 1988 r. wraz z budynkiem mieszkalnym. W protokole z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB 22 sierpnia 2000 r. zawarto zapis: "Z urzędu stwierdza się, że dom i garaż posiadają wspólną połączoną razem płytę stropową monolityczną wylaną "na mokro", co świadczy, że oba te obiekty wykonywano jednocześnie".
Wobec powyższego PINB decyzją z [...] sierpnia 2000 r. znak: [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), nałożył na J. K. i K. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., do dnia 31 grudnia 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] października 2003 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. odmówił nakazania J. K. i K. K. wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że PINB słusznie zastosował jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie może nakładać na inwestora obowiązku złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie garażu, a jedynie może nakazywać wykonanie określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Wnioskiem z 7 października 2004 r. J. K. i K. K. wystąpili o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego garażu. PINB decyzją z [...] grudnia 2004 r. znak: [...], na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie garażu zlokalizowanego w miejscowości Z. przy ul. [...], na działce nr ew. [...].
A. R. i A. R. pismem z 2 stycznia 2017 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2004 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu. W ocenie wnioskodawców ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ:
‒ garaż został wybudowany w latach 1996-1998, więc do jego legalizacji zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,
‒ garaż wybudowano niezgodnie z warunkami technicznymi (w odległości 0,93 m od granicy z sąsiednią działką wnioskodawców),
‒ garaż wybudowano niezgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym – w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w zakresie usytuowania w tak bliskiej odległości od granicy działki),
‒ wnioskodawcom nie doręczono decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
WINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu.
Po rozpatrzeniu odwołania A. R. i A. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję WINB z [...] sierpnia 2017 r.
Podzielając stanowisko WINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2004 r. GINB przypomniał specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia PINB jest art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stosownie do treści powołanego art. 42 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwy organ w toku procedury legalizacyjnej był zobligowany do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą, wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego.
Art. 37 ust. 1 cyt. ustawy przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast w świetle art. 40 cyt. ustawy w przypadku, gdy nie zaszły okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazał GINB, w omawianej sprawie WINB (działając w trybie odwoławczym) decyzją z [...] października 2003 r. orzekł na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. o braku podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków w zakresie zmian lub przeróbek spornego garażu. Zatem, mając na względzie powyższe, w tym brak oceny, że przedmiotowy obiekt jest niezdatny do użytkowania, właściwy organ uprawniony był do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Tym samym, zdaniem GINB, nie można w niniejszej sprawie dopatrywać się rażącego naruszenia prawa, pod pojęciem którego rozumie się oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a podjętym na jego podstawie rozstrzygnięciem.
Ponadto GINB wskazał, że kontrolowana decyzja nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Weryfikowane bowiem w niniejszym trybie rozstrzygnięcie administracyjne istnieje w obrocie prawnym od prawie 13 lat. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego – rażącego naruszenia prawa, co wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702).
GINB podniósł, że kontrolując decyzję w postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W świetle powyższego stwierdził, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nieważnościowej ani przedstawiona przez odwołujących się dokumentacja fotograficzna (zarówno prywatna, jak i pozyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) – stanowiąca w ocenie odwołujących się dowód na to, że sporny garaż został wybudowany w innej dacie, niż wykazało to przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez terenowy organ nadzoru budowlanego, jak również sporządzona przez biegłego sądowego mgr inż.
T. W. w 2016 r. opinia geodezyjna dot. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Pozyskane przez skarżących nowe dokumenty mogłyby ewentualnie stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania.
Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia procedury administracyjnej w przedmiotowej sprawie, tj. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono dwie kontrole obiektu w terenie z udziałem stron postępowania, poczyniono ustalenia co do daty jego budowy, jak również dokonano podczas oględzin ustaleń "z urzędu" co do sposobu budowy i okresu wybudowania spornego garażu przy budynku mieszkalnym. Mając na względzie powyższe, jak również to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym i nie może służyć do zwykłego weryfikowania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, GINB stwierdził, że decyzja PINB z [...] grudnia 2004 r. nie narusza rażąco prawa. Ponadto nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
A. R. i A. R. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając GINB naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji:
- 1) art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1, art. 28 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z [...] grudnia 2004 r. w przypadku zaistnienia rażącego naruszenia prawa;
- 2) art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez zastosowanie przez PINB przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zamiast ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów, które Sąd odnalazł w aktach sprawy administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowe stanowisko wobec podniesionych zarzutów i w konsekwencji wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację.
Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 18 września 2018 r. (na pytanie Sądu) skarżący oświadczyli, że nie wnosili skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję WINB z [...] października 2003 r. Nie występowali też z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2004 r. O decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dowiedzieli się w 2014 r., kiedy T. K. zaczął budować taras nad garażem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Zdaniem Sądu w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym organy zasadnie uznały, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.
Sąd przypomniał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB z [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie garażu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej: Prawo budowlane z 1994 r.), w tym art. 103 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi z kolei, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wskazał WINB w decyzji z [...] października 2003 r. (nie kwestionowanej przez skarżących), odnosząc się do materiału dokumentacyjnego sprawy, w przedmiotowym postępowaniu ustalono, że budowa budynku mieszkalnego została rozpoczęta w 1988 r. (na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1988 r.), z którą to inwestycją wybudowano (przed 1 stycznia 1995 r.) garaż bez wymaganego prawem pozwolenia. Wobec powyższego, jak wskazał WINB, należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Zgodnie z art. 40 tej ustawy w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Art. 37 ust. 1 cyt. ustawy przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Organ drugiej instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność wykonania niezbędnych zmian lub przeróbek do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc brak było podstaw do zastosowania wobec inwestorów obowiązków z art. 40 Prawa budowlanego, natomiast konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie garażu wybudowanego przed 1995 r., gdyż obowiązek ten wynika z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do tego ostatniego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności od użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.).
Powyższe ustalenia faktyczne, ostateczna decyzja WINB z [...] października 2003 r. (nie zaskarżona przez A. R. i A. R. w stosownym trybie), a także wniosek inwestorów J. K. i K. K. stanowiły podstawę dla PINB do wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r. w oparciu o przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Przedmiotem niniejszego postępowania było więc ustalenie, czy istniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (czy ww. przepis art. 42 ust. 2 nie został rażąco naruszony), w stosunku do którego prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd zauważył, że argumentacja skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności legalizacji spornego obiektu, która to kwestia została rozstrzygnięta decyzją WINB z [...] października 2003 r. Pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów końcowych legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego a podstawą do jego wydania jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, co zostało uzasadnione w decyzji ww. WINB z [...] października 2003 r., do której odniósł się PINB wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Sąd przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Podkreślił, że to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia, bowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie a powyższą ocenę wzmacnia powołane przez GINB orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.
W ocenie Sądu GINB prawidłowo stwierdził, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie garażu także z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze rozstrzygnięcia, pozostającego w obrocie prawnym od prawie 13 lat.
Podsumowując, Sąd uznał, że analiza stanu prawnego i faktycznego z daty wydania badanej decyzji nie wykazała, aby decyzja PINB dotknięta była wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił także ocenę organu odwoławczego dokonaną w kontekście pozostałych przesłanek nieważności. Podobnie, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego sprawy, wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.
A. R. i A. R. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z: art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1, art. 28 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z [...] grudnia 2004 r., w przypadku zaistnienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez stwierdzenie przez Sąd, że słusznie w niniejszej sprawie zastosowane zostały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zamiast ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co skutkuje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W piśmie z 18 lutego 2021 r. (sporządzonym przez A. R. i A. R. osobiście) skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie i przeanalizowanie treści tego pisma wraz z dowodami. Wnieśli również "o wznowienie postępowania tak jak sugerował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie" oraz "o skierowanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O.".
W piśmie z 28 grudnia 2021 r. uczestnicy postępowania J. K. i K. K. podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie a zarzuty skarżących kasacyjnie uznali za bezpodstawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1, art. 28 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotą tego zarzutu jest – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – nieuwzględnienie skargi w sytuacji niedostrzeżenia, że decyzja PINB z [...] grudnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. po przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z uchybieniem podstawowych reguł postępowania. W ocenie skarżących PINB wskutek wadliwego niezawiadomienia ich jako strony o toczącym się postępowaniu (w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie) sam pozbawił się możliwości rzetelnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazano, że PINB nie zapoznał się ze stosownymi dokumentami, które mogłyby zostać przedłożone na tamtejszym etapie postępowania, a które wobec braku wiedzy o prowadzonym postępowaniu zostały przedłożone przez skarżących dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma za przedmiot ocenę, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli organu nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.
Tym samym postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, mogą dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie mogą one zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy.
Jedną z wad, której skutkiem jest nieważność decyzji, jest wada rażącego naruszenia prawa. Zagadnienie tej kwalifikowanej wadliwości było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarczo-skutki, które wywołuje decyzja (m.in. por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Podkreśla się, że nie chodzi o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (tak m.in. NSA w wyrokach z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10 i z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; CBOSA).
Dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarcza zatem ustalenie naruszenia prawa, lecz należy wykazać nadto jego wagę, ponieważ to ona przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej, korzystającej przez to z domniemania prawidłowości. Co istotne, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów, dotyczy to również przepisów postępowania administracyjnego, w tym określających reguły ustalania stanu faktycznego, podlegającego następnie subsumcji pod hipotezę przepisu prawa materialnego, który miał być naruszony w sposób rażący. Błędy w tych ustaleniach także muszą być oczywiste, nie pozostawiać wątpliwości, szczególnie takich, które wymagałyby wyjaśnienia w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji z rozpatrywanego względu wchodzi w rachubę wtedy, gdy bez konieczności głębszej analizy, zwłaszcza przez samo zestawienie jej treści z dowodami zgromadzonymi w aktach, jasne jest, że wspomniana subsumpcja była nieprawidłowa (tak: wyroki NSA z z 22 lutego 2022, II OSK 547/19 i z 22 marca 2022 r., II OSK 241/21; CBOSA).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Skarżący kasacyjnie niedostatecznie uwzględnili specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a co za tym idzie – również postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję wydaną w tym nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji ostatecznej. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest ponadto wyrazem i przejawem niedostrzeżenia przez skarżących złożoności postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (na mocy art. 103 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Jak bowiem trafnie wyjaśniły to zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowiła na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ostatni etap postępowania legalizacyjnego, a poprzedzona była postępowaniem w przedmiocie ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skoro w niniejszej sprawie organy orzekające w postępowaniu legalizacyjnym nie znalazły podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 ani art. 40 ww. ustawy, to obowiązkiem inwestora pozostało uzyskanie pozwolenia na użytkownie garażu, zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Kwestia daty wybudowania spornego garażu, a co za tym idzie także określenia, przepisy której ustawy: Prawo budowane z 1974 r. czy z 1994 r. powinny mieć zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, była przedmiotem oceny na etapie postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją WINB z [...] października 2003 r. W decyzji tej przesądzono – w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu, że przedmiotowy garaż został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zatem zastosowanie znajdą przepisy ustawy z 1974 r. A. R. i A. R. byli stronami postępowania zakończonego ww. decyzją, mieli zatem możliwość przedstawienia na tym etapie swoich racji, w tym kwestionowania za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych prawidłowości ustaleń organów we wskazanym wyżej zakresie.
Jak sami jednak przyznali, nie skorzystali z przysługującego im prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję WINB z [...] października 2003 r. Można zatem powiedzieć – nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej, że sami pozbawili się możliwości rzetelnego, wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego poprzez sądową kontrolę ww. decyzji.
Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżących zarzuty, wskazujące, ich zdaniem, na nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu, sprowadzają się w istocie do kwestionowania zasadności legalizacji spornego obiektu, a taki kierunek działania nie jest ani procesowo prawidłowy, ani skuteczny. Kluczowa z punktu widzenia skarżących kwestia daty wybudowania garażu i przez to określenia właściwych przepisów mających zastosowanie do postępowania legalizacyjnego (tj. Prawo budowlane z 1974 czy z 1994 r.) została w sposób wiążący ustalona ostateczną decyzją administracyjną wydaną we wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego, a nie w kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu, stanowiącej ostatni etap postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z treści decyzji WINB z [...] października 2003 r., to na tym etapie postępowania legalizacyjnego zakończonego ww. decyzją organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia zarówno daty wybudowania przedmiotowego garażu (m.in. przeprowadzono oględziny nieruchomości 9 sierpnia 1999 r.), jak też możliwości legalizacji spornego obiektu.
Ustaleń takich niewątpliwie nie dokonywał ponownie PINB orzekając w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu, gdyż w tym zakresie był związany wcześniejszą ostateczną decyzją WINB z [...] października 2003 r. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] grudnia 2004 r. było natomiast ustalenie, czy istniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu na podstawie art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skoro skarżący przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności uczynili decyzję PINB udzielającą pozwolenia na użytkowanie, to w postępowaniu nieważnościowym ocena tej decyzji pod kątem wady rażącego naruszenia prawa powinna skupiać się przede wszystkim na ustaleniu, czy istniały podstawy do wydania takiego orzeczenia, tj. czy PINB nie naruszył rażąco przepisu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ewentualnie przepisów procedury administracyjnej regulujących zebranie i ocenę materiału dowodowego pod kątem tak zakreślonego przedmiotu postępowania, czyli stwierdzenia zdatności do użytkowania wykonanego obiektu.
Nie można tym samym zarzucić PINB, że przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2004 r. naruszył przepisy określające reguły ustalania stanu faktycznego sprawy w zakresie odnoszącym się do podnoszonych przez skarżących kwestii, tj. daty wybudowania spornego garażu oraz możliwości legalizacji obiektu, gdyż, jak wyżej wyjaśniono, organ na tym etapie postępowania ustaleń takich nie dokonywał, będąc związanym ostateczną decyzją WINB z [...] października 2003 r. Co za tym idzie, brak jest podstaw do uznania, że przy wydawaniu ww. decyzji rażąco naruszył wskazywane przez skarżących przepisy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez autora skargi kasacyjnej próba tłumaczenia, że podnoszone przez skarżących nieprawidłowości nie polegają na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie (co wszak byłoby przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) a stanowią rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pozbawiona jest racjonalności i nie może odnieść zamierzonego skutku.
Wyjaśnić w tym miejscu warto, że tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych w postaci stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, inne są następstwa prawne wydanych w nich rozstrzygnięć i mogą być one uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie przesłanki występują. Jeśli skarżący mieli wiedzę o istotnej dla sprawy legalizacji spornego garażu nowej okoliczności faktycznej lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji WINB z [...] października 2003 r., nieznanych organowi, który wydał decyzję, to w zaskarżonej decyzji GINB trafnie wskazał, że zarzuty tego rodzaju mogłyby jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnoszona okoliczność z pewnością nie mogłaby być natomiast rozpatrywana jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Podobnie ocenić należy niesporną w sprawie kwestię braku doręczenia skarżącym decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie, jak też niezapewnienia im udziału w postępowaniu bezpośrednio poprzedzającym wydanie tej decyzji.
Okoliczności tego rodzaju mogłyby stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza granice rozpoznawanej sprawy wykracza natomiast ocena ewentualnej skuteczności takich wniosków o wznowienie postępowania. Oczywiście to do skarżących należał ostatecznie wybór, w którym nadzwyczajnym trybie i w oparciu o jakie przesłanki będą domagać się wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – i której. Jak jednak wykazał efekt niniejszego postępowania przyjęta przez nich taktyka procesowa, zmierzająca do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu, okazała się błędna i finalnie nieskuteczna.
Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w niesłusznym zaakceptowaniu przez Sąd, że w niniejszej sprawie do legalizacji przedmiotowego garażu zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. a nie ustawy z 1994 r. Analogicznie, jak zostało wyżej wskazane, także i ta okoliczność, wynikająca z ustaleń faktycznych odnoszących się do daty wybudowania garażu, nie była przedmiotem oceny PINB przy wydawaniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z [...] grudnia 2004 r., ale na wcześniejszym etapie postepowania legalizacyjnego, zakończonego decyzją organu stopnia wojewódzkiego z [...] października 2003 r. Także i co do tej okoliczności PINB przy orzekaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie był związany ww. decyzją ostateczną WINB, nie dokonywał samodzielnie ustaleń faktycznych, toteż nie można mówić o naruszeniu przez niego prawa w ww. zakresie, a tym bardziej o naruszeniu rażącym.
Odnosząc się końcowo do pisma procesowego skarżących kasacyjnie z 18 lutego 2021 r. stwierdzić należy, że podnoszone w nim argumenty oraz załączone dokumenty w żaden sposób nie mogą wpłynąć na przedstawioną wyżej ocenę o prawidłowości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżący czują się pokrzywdzeni wydaną decyzją PINB udzielającą pozwolenia na użytkowanie spornego garażu i kończącą postępowanie w przedmiocie jego legalizacji, która według nich jest wadliwa, a ponadto w ich odczuciu ich argumenty zostały zupełnie pominięte przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Podkreślić jednakże należy, co wyjaśniono wyżej, że przedmiotem skargi była decyzja administracyjna o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w której rozważane były jedynie podstawy stwierdzenia nieważności. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją GINB miało na celu kontrolę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś prawidłowości postępowania, w którym decyzja ta zapadła, ani również całego postępowania legalizacyjnego poprzedzającego wydanie decyzji.
A. R. i A. R. ani w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, ani w późniejszym piśmie procesowym nie przedstawili jakiejkolwiek prawnie uzasadnionej argumentacji, która mogłaby podważyć prawidłową ocenę Sądu pierwszej instancji, że w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że zawarte w piśmie z 18 lutego 2021 r. wnioski o wznowienie postępowania oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB nie znajdują podstaw prawnych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa covidowa). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z cyt. przepisu. Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy covidowej, w tym o treści jej art. 15zzs4 ust. 3, jak również o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – pod warunkiem złożenia przez wszystkie strony oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w takiej rozprawie.
Dodatkowo poinformowano strony o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie (z czego skorzystali uczestnicy postępowania – pismo z 28 grudnia 2021 r). Z uwagi fakt, że nie wszystkie strony złożyły oświadczenie o posiadaniu możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie na odległość, zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 10 lutego 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki.