Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 203/18 oddalił skargę S. B. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako GINB) z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej określany jako PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nakazał skarżącemu rozbiórkę stacji paliw płynnych, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...], poprzez częściową rozbiórkę budynku usługowego z dostosowaniem do stanu pierwotnego, tj. do wymiarów 3,30 m x 6,00 m, rozbiórkę zadaszenia nad dystrybutorami, demontaż czterech dystrybutorów paliwowych wraz z instalacjami i zbiornikiem dwupłaszczowym oraz demontaż kostki brukowej wokół stacji (o wymiarach ok. 40 m x 28,40 m).
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej określanego jako WINB), który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził uchybienie terminu do dokonania tej czynności. Skarga na to postanowienie wniesiona przez skarżącego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 513/16.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. WINB odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 205/17 odrzucił skargę skarżącego wniesioną w tym przedmiocie.
Wobec niewykonania nakazu rozbiórki, PINB w dniu 4 maja 2017 r. wystosował upomnienie wzywające skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a po bezskutecznym upływie terminu wszczął postępowanie egzekucyjne.
Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powołaną na wstępie decyzją nakazującą rozbiórkę stacji paliw. PINB odmówił wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., które WINB utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 927/17 oddalił skargę skarżącego na to ostatnie postanowienie.
Na wniosek skarżącego wszczęte zostało następnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę stacji paliw. WINB decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazywał skarżący.
Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, lecz GINB powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
GINB stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2015 r. ustalono, że na nieruchomości znajdują się: stacja paliw, w skład której wchodzą: budynek usługowy o wymiarach 8 m x 11,7 m i wysokości w okapie 3,4 m (4,17 m do ogniomurka), konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym, kryty papą, zadaszenie o konstrukcji stalowej o wymiarach 6 m x 10 m nad czterema dystrybutorami paliwowymi, podziemny zbiornik paliwowy (w odległości 12,30 m od budynku znajdują się dwa włazy metalowe zbiornika podziemnego), utwardzenie terenu z kostki betonowej POLBRUK o wymiarach ca. 40 m x 28,40 m oraz stacja dystrybucji gazu płynnego LPG z dystrybutorem. Budynek usługowy posiadał pierwotnie wymiary 3,30 m x 6,0 m.
GINB podkreślił nadto, że Starosta [...] w latach 1997 - 2014 nie wydawał decyzji o pozwoleniu na modernizację stacji, a skarżący dokonał w Starostwie dwóch zgłoszeń robót budowlanych, które swoim zakresem obejmowały wymianę zbiornika podziemnego na paliwo na nowy o tych samych parametrach (zgłoszenie z dnia 28 stycznia 2014 r.) oraz wymianę pokrycia dachowego na budynku stacji paliw i wiacie oraz docieplenie budynku styropianem (zgłoszenie z dnia 10 marca 2014 r.). Wbrew treści pierwszego zgłoszenia skarżący dokonał wymiany dwóch jednopłaszczowych zbiorników paliw na jeden dwupłaszczowy (dzielony na dwie komory). Dodatkowo nie dokonał zgłoszenia utwardzenia terenu wokół stacji kostką betonową i postawienia zadaszenie konstrukcji stalowej, pod którym zlokalizowane są cztery dystrybutory paliw.
GINB zaznaczył, że PINB przyjął, iż doszło do samowolnej rozbudowy budynku usługowego, wykonania zadaszenia nad dystrybutorami, montażu czterech dystrybutorów paliwowych wraz z instalacjami i zbiornikiem dwupłaszczowym oraz wykonania kostki betonowej wokół stacji, co tworzy całość użytkową, tj. stację paliw. Wobec tego, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego i ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw.
Skarżący przedłożył projekt budowlany przebudowy i rozbudowy "istniejącego budynku administracyjnego (część handlowa stacji paliw) (z wykorzystaniem istniejących fundamentów i murów) o pomieszczenia socjalne i magazynowe. Budowa wiaty nad dystrybutorami paliwowymi stacji paliw (stanowisk tankowania pojazdów)". Do projektu dołączono dwie decyzje Wójta Gminy [...]: z dnia [...] lipca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku administracyjnego z częścią handlową stacji paliw (z wykorzystaniem istniejących fundamentów i murów) o pomieszczenia socjalne i magazynowe oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty nad dystrybutorami paliwowymi stacji paliw (stanowisk tankowania pojazdów).
Stwierdzając, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest stacja paliw płynnych jako całość, a nie wybrane jej elementy, PINB wezwał następnie skarżącego do przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy dla całej inwestycji. Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla stacji paliw, lecz następnie wniosek cofnął, w wyniku czego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne. W tej sytuacji PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy.
Wobec wskazanych okoliczności GINB za prawidłowe uznał zastosowanie procedury z art. 48 ustawy. Jak stwierdził, nakaz rozbiórki stanowi konsekwencję budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia dokumentów w celu legalizacji. Dlatego też, jego zdaniem, WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Skarżący nie zgadzając się tą decyzją wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ponawiając w niej zarzuty zawarte w odwołaniu.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie omówił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, koncentrując się na przesłance przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po czym skonstatował, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 48 ustawy. Nie zgodził się ze skarżącym, że stanowiło to rażące naruszenie prawa, gdyż należało wdrożyć postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy.
W konsekwencji jego zdaniem PINB zasadnie wezwał skarżącego do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla stacji paliw płynnych, gdyż przedmiotem postępowania była stacja paliw płynnych jako całość. Skoro obowiązek ten nie został wykonany, PINB zasadnie nakazał rozbiórkę, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy.
Sąd zaakcentował, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, iż rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w taki sposób, że stanowi integralną część budynku dotychczasowego i rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej znacznej jego części. Z tego względu nie podzielił argumentu podnoszącego faktyczną niemożliwość rozbiórki części obiektu.
Sąd zaakceptował stanowisko organów, że okoliczność braku udziału w sprawie w charakterze strony K. S. może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania i nie ma znaczenia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zwrócił uwagę, że osoba ta oświadczyła, iż powoływanie się na brak jej udziału w postępowaniu jest całkowicie bezzasadne, i nie kwestionowała zaskarżonej decyzji.
Z tych powodów Sąd pierwszej instancji, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej określanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 października 2018 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut określony jako procesowy. Pełnomocnik zarzuciła mianowicie naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez "brak w sposób dostateczny rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wskutek niedokonania kontroli zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, skutkujących jej oddaleniem i przekroczeniem granic swobody rozstrzygnięcia, brak wyczerpującego i merytorycznego uzasadnienia prawnego, a nadto niedokonania oceny słusznego interesu strony", co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. odpowiada prawu, podczas gdy "organ przy jej wydaniu dopuścił się" naruszenia:
- – art. 28 K.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony K. S., w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło również jego interesu prawnego, co doprowadziło do wypełnienia dyspozycji z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ nie brał on udziału w postępowaniu bez własnej winy;
- – art. 48 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ rozbudowa już istniejącego budynku dokonana została w taki sposób, że stanowiła ona integralną część budynku dotychczasowego. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej znacznej jego części i w takiej sytuacji nie powinien mieć zastosowania art. 48 ustawy, a art. 50 i art. 51 ustawy;
- – art. 48 ust. 3 ustawy poprzez żądanie przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla całej stacji paliw, pomimo dopełnienia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku administracyjnego z częścią handlową stacji paliw o pomieszczenia socjalne i magazynowe oraz budowę wiaty nad dystrybutorami paliwowymi stacji paliw. Pełnomocnik wskazała, że art. 48 ust. 3 ustawy nie precyzuje, w jakim zakresie decyzja o warunkach zabudowy ma zostać przedstawiona, co doprowadziło do przekroczenia przez organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego poprzez obciążenie strony postępowania ponad miarę.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka zaznaczyła, że uzasadnienie sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zarzutu art. 28 K.p.a. powoduje naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia zgodnie z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Według niej Sąd w sposób niewystarczający odniósł się również do podnoszonego we wniosku naruszenia przez PINB art. 48 ustawy. Pełnomocnik wyraziła pogląd, że rozbiórka części obiektu budowlanego stanowiącej dobudowę, nadbudowę lub rozbudowę istniejącego legalnie obiektu jest niedopuszczalna i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa, ponieważ to art. 51 ustawy stanowi jedyną właściwą podstawę orzekania w takich przypadkach samowoli budowlanej. To uchybienie, w jej ocenie, może stanowić dostateczną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Pełnomocnik podkreśliła, że Sąd nie odniósł się do zarzucanego błędnego działania PINB polegającego na żądaniu przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, tj. stacji paliw w sytuacji, gdy skarżący przedstawił decyzje Wójta ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku administracyjnego z częścią handlową stacji paliw o pomieszczenia socjalne i magazynowe z dnia [...] lipca 2015 r. oraz na budowie wiaty nad dystrybutorami paliwowymi stacji paliw z dnia [...] czerwca 2015 r. Jak zaznaczyła, obciążało to skarżącego ponad miarę i doprowadziło do niesłusznego zakończenia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej ze szkodą dla skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia jej zarzutów, wypada zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).
Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w sposób, który nie nawiązuje adekwatnie do zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym do podniesionych w niej naruszeń prawa. Z jednej strony bowiem obejmują one przepisy, których Sąd pierwszej instancji w ogóle nie mógł zastosować. Z drugiej strony z kolei nie uwzględniają one przepisów kluczowych dla tego rozstrzygnięcia, także takich, które zostały szeroko rozważane przez Sąd jako wyznaczniki kryteriów przeprowadzonej przezeń kontroli sądowoadministracyjnej, mającej przecież za przedmiot decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym.
W tym pierwszym zakresie odnotować wypada, że w skardze kasacyjnej podniesiono bezpośrednie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którym sąd administracyjny może uchybić jedynie pośrednio, poprzez niewłaściwą ocenę zgodności działalności organu administracji publicznej z tymi przepisami. Przepisy procedury administracyjnej formułują wszak dyrektywy pod adresem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie zaś sądu, który jedynie kontroluje prawidłowość tego postępowania. Sąd mógł zatem nie dostrzec, że organ się do tych dyrektyw nie zastosował, ale nie może spotkać się z zarzutem, takim jak postawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że sam ich nie przestrzegał w postępowaniu sądowoadministracyjnym, normowanym przecież nie przez Kodeks postępowania administracyjnego, lecz przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli więc pełnomocnik skarżącego utrzymuje, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów skargi, to błędnie kwalifikuje taki stan rzeczy jako sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., regułami dokonywania ustaleń faktycznych w tym postępowaniu, wynikającymi z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a zwłaszcza z art. 107 § 3 K.p.a., przewidującym wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie decyzji administracyjnej. Pominęła zaś art. 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje tego rodzaju wymagania odnośnie do uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.
W drugim z zasygnalizowanych wyżej obszarów należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny nie został odniesiony do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chociaż zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu administracyjnym z wniosku skarżącego o stwierdzenie, zgodnie właśnie z tym przepisem, nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę stacji paliw jako rażąco naruszającej prawo. Ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej wyklucza to weryfikację zasadniczych motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji. W punkcie wyjścia wywodu przeprowadzonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyeksponowano natomiast specyfikę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zaznaczono, że postępowanie administracyjne zainicjowane tym nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy narusza prawo w stopniu rażącym (pkt 2), czyli ewidentnym, oczywistym i dającym się ustalić bez konieczności dokonywania wykładni i jednoznacznie, bez możliwości interpretacji odmiennej.
Środek ten nie może być traktowany jako kolejna instancja czy też swoisty substytut postępowania odwoławczego i nie służy ponownemu załatwieniu sprawy czy wszechstronnemu jej zbadaniu w pełnym zakresie. Nie stanowi on też dla strony po prostu jednej z alternatywnych dróg do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, uprawniającej ją do powtórzenia zarzutów, za pomocą których zwalczała ona lub mogła ona zwalczać decyzję w ramach innych środków prawnych, zwłaszcza odwołania. Strona domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nie może mianowicie poprzestać na wskazaniu naruszenia prawa, lecz musi wykazać jego wagę, ponieważ to ona przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej, korzystającej przez to z domniemania prawidłowości. Dotyczy to również przepisów postępowania administracyjnego, w tym określających reguły ustalania stanu faktycznego, podlegającego następnie subsumcji pod hipotezę przepisu prawa materialnego, który zdaniem strony miał być naruszony w sposób rażący.
Błędy w tych ustaleniach także muszą być oczywiste, nie pozostawiać wątpliwości, szczególnie takich, które wymagałyby wyjaśnienia w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji z rozpatrywanego względu wchodzi w rachubę wtedy, gdy bez konieczności głębszej analizy, zwłaszcza przez samo zestawienie jej treści z dowodami zgromadzonymi w aktach, jasne jest, że wspomniana subsumpcja była nieprawidłowa.
W świetle dotychczasowych spostrzeżeń rozbudowany zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej musi być w całości uznany za bezzasadny.
Jest chybiony w swej zasadniczej części, i to nie tylko z przyczyny, o której była już mowa, tj. z uwagi na ograniczenie go wyłącznie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć w sposób opisany w rozwinięciu zarzutu kasacyjnego. Pełnomocnik skarżącego podnosząc brak wyczerpującego i merytorycznego uzasadnienia prawnego oraz oceny słusznego interesu skargi traci bowiem z pola widzenia fakt, że rozważania Sądu nie mogły wykraczać poza zakres wyznaczony przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Sąd zbadał zaś tę kwestię wnikliwie i nie był zobowiązany ani nawet uprawniony do wykraczania poza tak wąsko zakreślony przedmiot postępowania poprzez ustosunkowywanie się do wszystkich zagadnień spornych, jakie powinien rozpatrzyć, gdyby rozpoznawał skargę na decyzję wydaną w zwykłym toku instancji.
Z analogicznych powodów nietrafny jest również zarzut kasacyjny w części podnoszącej naruszenie art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na niedopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony K. S. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13, LEX nr 1578861). Tego rodzaju naruszenie prawa stanowi wszak, stosownie zresztą do przywołanego art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podstawę wznowienia postępowania, będącego odrębnym, niekonkurencyjnym wobec stwierdzenia nieważności nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania odnoszą się do wad tego postępowania, zaś przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - do wad tej decyzji.
Skoro brak udziału strony w postępowaniu jest wadą postępowania, to może on uzasadniać jego wznowienie, ale nie dyskwalifikuje niejako samo przez się decyzji wydanej w tym postępowaniu jako rażąco naruszającej prawo.
Słusznie jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że sam K. S. nie ma zamiaru podnosić tego naruszenia prawa i że wręcz sprzeciwia się powoływaniu się na nie przez skarżącego, wnosząc o pozostawienie decyzji nakazującej rozbiórkę w obrocie prawnym. Nie można mianowicie przejść do porządku nad tym, że w myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Otóż oznacza to, że skutecznie na tę okoliczność powoływać się może tylko ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13, LEX nr 1578861 i z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 647/21, LEX nr 3294389).
Pełnomocnik nie wykazała też, że prowadzenie zwykłego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy, zamiast w trybie art. 50 i n. ustawy, stanowiło naruszenie prawa, zwłaszcza o rażącym, kwalifikowanym charakterze. Nieprzekonująca jest jej argumentacja, że inwestycja zrealizowana przez skarżącego, obejmująca kilka obiektów składających się na pewną funkcjonalną całość w postaci stacji paliw, może być klasyfikowana jako rozbudowa niewielkiego budynku usługowego, jaki na jej miejscu znajdował się przed podjęciem inwestycji. Polegała ona nie tylko na zastąpieniu tego budynku budynkiem o znacznie większych rozmiarach, lecz także na wzniesieniu pozostałych i odrębnych od niego elementów stacji paliw: dystrybutorów z zadaszeniem, zbiornika paliwowego oraz utwardzenia terenu. Pełnomocnik nie kwestionuje przy tym, że elementy te wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę (w wypadku rozbudowy budynku usługowego) lub zgłoszenia - skoro zgłoszenia dokonane przez skarżącego dotyczyły robót o innym przedmiocie i zakresie niż w przypadku robót, które zostały w rzeczywistości wykonane.
W konsekwencji roboty budowlane przy rozbudowie stacji paliw powinny być traktowane jako wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej, w stosunku do której należało wdrożyć tryb tzw. postępowania legalizacyjnego, określony w art. 48 ustawy. Wyklucza to zastosowanie tzw. trybu naprawczego unormowanego w art. 50 i n., ponieważ w art. 50 ust. 1 ustawy zastrzeżono, że może to nastąpić jedynie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1".
W takim stanie rzeczy oczywiście chybiony jest zarzut dotyczący art. 48 ust. 3 ustawy. Skoro pkt 1 tego przepisu przewiduje zobowiązanie inwestora w postępowaniu naprawczym do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to decyzja ta musi odnosić się do inwestycji objętej tym postępowaniem, nie np. do jej poszczególnych elementów. Zasadnie więc w niniejszej sprawie zobowiązano skarżącego do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci stacji paliw. Skądinąd skarżący wystąpił o wydanie takiej decyzji, lecz następnie swój wniosek cofnął, co musiało doprowadzić do nakazania rozbiórki w drodze decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju skutek niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w postępowaniu legalizacyjnym wynika wprost z art. 48 ust. 4 ustawy.
Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.