Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 468/08, oddalił skargę E. B.-R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z [...] 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1128 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na E. B.-R. obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianie południowej budynku, oddalonej od granicy z nieruchomością sąsiednią o około 1,80 m, tj. dwóch okien w poziomie piwnicy i po jednym oknie w poziomie parteru i pierwszego piętra. W uzasadnieniu organ wskazał na naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 140 ze zm.), który określa posadowienie budynku względem granicy działki.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. B.-R., wskazując, iż odstępstwa od projektu w postaci wymurowania okien miały miejsce w czasie realizacji budowy w 1993 r.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że prawidłowo zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ uznał, iż jedyną możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest zlikwidowanie powstałych otworów okiennych, aby zachowane były wymogi ww. rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę E. B.-R. na powyższą decyzję, uznał, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd zgodził się ze skarżącą, że organy wskazały niewłaściwą podstawę prawną - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdy tymczasem zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 2. W ocenie Sądu wynika to wprost z treści decyzji, którą nałożono na skarżącą obowiązek wykonania określonych czynności (dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 2), podczas gdy art. 51 ust. 1 pkt 1 znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Sąd podzielił także stanowisko skarżącej, iż w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), gdy tymczasem organy orzekały w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 140). Wynika to z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994 r., który wskazuje, iż przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a decyzja taka została wydana E. B.-R. w dniu [...]1992 r. Sąd stwierdził, że powyższe uchybienia pozostają jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe.
Sąd podzielił ustalenia organu, iż wykonanie otworów okiennych w ścianie południowej budynku oddalonej od granicy z nieruchomością sąsiednią około 1,80 m nie spełnia norm przepisu §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, który nakazuje sytuowanie budynków w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż w niniejszej sprawie organy powinny orzekać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jednakże odstępstwa od decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy Warszawa M. z [...]1992 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego przy ul. [...]w Warszawie, jak twierdzi skarżąca i nie kwestionuje tego organ, nastąpiły w 1993 r., to jednak nie oznacza to, że właściwe są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd wskazał, że zagadnienie to normuje przepis przejściowy - art. 103 § 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 stycznia 2002 r., co oznacza, że organ orzeka na podstawie przepisów prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 103, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż nie orzeczono o przymusowej rozbiórce.
Sąd zauważył, że nie każde naruszenie prawa materialnego lub procesowego stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. B.-R., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności, pomimo przywołania przepisu art. 1 p.u.s.a., nieuzasadnione stwierdzenie, że pomimo iż organy administracji orzekały w oparciu o niewłaściwe przepisy, tj. o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), zamiast w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. (Dz. U. 1980 r. Nr 17, poz.
62) nie jest to naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowo wykonana kontrola legalności decyzji organów, po stwierdzeniu prowadzenia postępowania w oparciu o niewłaściwy stan prawny winna skutkować uwzględnieniem skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie, dlaczego pomimo orzekania przez organy administracji na podstawie innych przepisów nie miało to wpływu na wynik sprawy, nadto przez sprzeczność istotnych ustaleń z materiałem rozpoznawanej sprawy przez ustalenie, że Sąd podziela stanowisko organów, że wykonanie otworów okiennych nie spełnia norm przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r., podczas gdy organy stwierdzały, że owe otwory nie spełniają norm przepisów rozporządzenia z 1994 r., stąd też Sąd I instancji nie mógł podzielić tego stanowiska, bowiem ten przepis nie był podstawą rozstrzygnięć, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, błędne ustalenie jakoby odstępstwa od decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nastąpiły w 1993 r., podczas gdy z dziennika budowy wynika, że prace budowlane trwały do 1999 r. nierozpoznanie zarzutów o możliwości usankcjonowania samowoli w oparciu o opinię rzeczoznawcy budowlanego,
2) prawa materialnego, przez jego błędne zastosowanie, a to § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zamiast przepisu § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 12 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich zastosowanie, w związku z art. 103 § 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji zastosowanie do rozstrzygnięcia skargi dwóch reżimów prawnych: art. 6 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego podstawę prawną rozporządzenia z 1980 r. oraz art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonych decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sam fakt stwierdzenia przez Sąd, który sprawuje kontrolę legalności decyzji, że decyzja ta wydana została z zastosowaniem wadliwych podstaw prawnych, nakazywał uchylenie zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia postępowania merytorycznego, którego przecież WSA nie prowadzi, aby ustalić, czy w oparciu o wskazaną przez Sąd podstawę możliwe jest wydanie innego rozstrzygnięcia. Wskazując jako właściwą podstawę orzekania przepisy rozporządzenia z 1980 r., Sąd pozbawił skarżącą możliwości obrony jej interesów w oparciu o te przepisy, albowiem wbrew pozorom i zbieżności numeracji regulowanej materii przez oba rozpatrywane rozporządzenia, możliwości uregulowania stanu prawnego samowoli budowlanej są różne, albowiem stosując przepisy rozporządzenia z 1980 r., którego podstawę prawną stanowił przepis art. 6 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., należało kwestię samowoli rozpatrywać w oparciu m.in. o treść art. 37 ust. 1 pkt 2 tego prawa.
W skardze kasacyjnej wskazuje się, że skoro zdaniem Sądu I instancji właściwe są przepisy rozporządzenia z 1980 r., to ta okoliczność nakazywała konsekwentnie stosować prawo budowlane z 1974 r., z uwzględnieniem opinii rzeczoznawcy budowlanego, który wskazywał okoliczności podniesione w przywołanym wyżej wyroku. Tymczasem, WSA w Warszawie uznając za właściwy przepis rozporządzenia z 1980 r., jako właściwe uznał do rozstrzygania sprawy Prawo budowlane z 1994 r., oddalając w tej mierze zarzuty skarżącej. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie prace budowlane trwały od 1993 do 1999 r., tak więc, stosownie do ww. wykładni, prawem właściwym byłyby przepisy prawa budowlanego z 1994 r. wraz z przepisami wykonawczymi do tego prawa. Odesłanie, na które powołuje się WSA, wynikające z treści § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994 r., że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed ich wejściem w życie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, powoduje, w istocie, ocenę prac budowlanych na podstawie dwu różnych reżimów prawnych.
Rozstrzygnięcie skargi, w ocenie skarżącej, winno nastąpić albo w oparciu o prawo budowlane z 1974 r., na którym oparto rozporządzenie z 1980 r., albo w oparciu o Prawo budowlane z 1994 r. i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu z 1994 r. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyjaśnił, dlaczego, zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji, uznał, że te uchybienia pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ograniczając się do konstatacji, że jest ono prawidłowe. Sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym jest stwierdzenie, że Sąd podziela ustalenia organu, iż wykonanie otworów nie spełnia norm przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., skoro organ administracji swoje rozstrzygnięcia wydał w oparciu o inną normę prawną. Dlatego też zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd nie uzasadnił tezy zawartej w końcowej części uzasadnienia, że naruszenie prawa było tego rodzaju, że treść decyzji byłaby taka sama w wyniku prawidłowego zastosowania prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Tylko nieważność postępowania bierze pod rozwagę z urzędu, mając na względzie przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., których wystąpienia w sprawie niniejszej nie stwierdzono.
Skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę na decyzję organu w przedmiocie nałożenia obowiązków - robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oparta została na obu podstawach kasacyjnych - art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia podniesiony zarzut naruszenia ustrojowego przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151 p.p.s.a., który stanowi w § 1, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (§ 2 ww. art.), zaś przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi w przypadku jej nieuwzględnienia.
Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał bardzo wnikliwej i dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, następnie poddał go ocenie prawnej przy zastosowaniu prawidłowych przepisów prawa materialnego. Wyprowadzone wnioski o poprawności wydanego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego znajdują w pełni uzasadnienie, choć jak stwierdził sąd oceniający decyzję przedmiotową, organ powołał wadliwy przepis jako podstawę rozstrzygnięcia. Niesporny jest stan faktyczny sprawy, iż inwestorka E. B.-R. została zobowiązana decyzją ostateczną do zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku oddalonej od granicy z nieruchomością sąsiednią o 1,80 m wskutek odstąpienia od projektu budowlanego w czasie realizacji budynku w 1993 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgodnie z § 330 ww. rozporządzenia wykonawczego z 1994 r. zastosowanie w sprawie tej miały przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli jak wynika z akt sprawy przepisy z 1992 r., kiedy to wydano decyzję Nr [...]. Wówczas obowiązywały przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. 1980.17.62) - warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Trzeba też podzielić stanowisko Sądu, że wadliwe powołanie podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zarówno w przepisach ustawy "Prawo budowlane" z dnia 24 października 1974 r., jak i odnoszących się do niej przepisów wykonawczych wyżej wskazanych z 1980 r., podobnie jak w ustawie Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. i jej przepisach wykonawczych, tj. rozporządzenia także wyżej wskazanego z dnia 14 grudnia 1994 r., istniała jednakowa regulacja prawna, która zawierała wymóg, by ściana usytuowana w odległości 3 m od granicy była ścianą pełną, bez żadnych otworów drzwiowych lub okiennych.
Skoro z akt sprawy wynika, że ściana skarżącej E. B.-R. posiadała otwory okienne w poziomie piwnicy, w poziomie parteru i pierwszego piętra, przy oddaleniu tejże ściany 1,80 m od granicy działki - to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymagało nakazu zamurowania tychże otworów - wg każdej z przytoczonych regulacji prawnych. Powołanie więc przepisów przez organ nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro rozstrzygnięcie to merytorycznie było prawidłowe.
Argumentacja powyższa, wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, została przytoczona przez Sąd pierwszej instancji, który nie kwestionując orzeczenia wskazał tylko przepisy właściwe jakie należało powołać.
Nie miało miejsca naruszenie zarzucanych skargą art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - bowiem uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom prawnym art. 141 § 4 p.p.s.a. W stanie faktycznym sprawy w sposób niekwestionowany ustalono zbliżenie ściany spornej do granicy na odległość 1,80 m. Postępowanie naprawcze wszczęto 22 stycznia 2002 r. - co oznacza, iż winno się toczyć na podstawie przepisów nowej ustawy prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania. Przepisy wykonawcze natomiast w myśl odesłania § 330 ww. rozporządzenia wykonawczego z 1994 r., miały zastosowanie w treści § 12 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r., co wcześniej wykazano.
W świetle powyższych okoliczności chybiony też jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego § 12 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r., bowiem wg § 330 ww. aktu miał on właśnie zastosowanie w sprawie - do przedmiotowego postępowania naprawczego.
Odrębne stanowisko autora skargi kasacyjnej i dywagacje na ten temat podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważają zasadności i prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Ponieważ przedmiotowa decyzja Nr [...] stanowiła pozwolenie na rozbudowę istniejącego już wcześniej budynku mieszkalnego inwestorki, jego realizacja mogła mieć miejsce przy obowiązywaniu dwu reżimów prawnych. Zastosowanie zaś każdego z nich wykluczało zachowanie otworów okiennych w ścianie zbliżonej do granicy na 1,80 m odległości.
W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec niezasadności jej zarzutów.
Z tej też przyczyny należało oddalić skargę kasacyjną z mocy art. 184 p.p.s.a.