Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/13 oddalił skargę J. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek J. P., obywatela [...], o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. strona sprecyzowała, że prosi o rozpatrzenie w/w wniosku w trybie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o wyłączeniu z akt niniejszej sprawy dokumentów niejawnych o klauzuli "poufne". W uzasadnieniu postanowienia organ powołał art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, zwanej dalej: "ustawy o ochronie informacji niejawnych").
W wyniku rozpatrzenia zażalenia J. P. na powyższe postanowienie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że nie zawiera ono pełnego uzasadnienia prawnego oraz, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 74 k.p.a., którego brzmienia nie przytoczył w uzasadnieniu postanowienia i nie dokonał oceny, czy przekazaną informację niejawną należy wyłączyć ze względu na ważny interes państwowy. Ponadto, w trakcie postępowania zażaleniowego wpłynął do organu II instancji dokument niejawny oznaczony klauzulą "tajne", który powinien zostać uwzględniony w toku ponownego postępowania w zakresie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym zostały nadane klauzule "poufne" i "tajne". Organ I instancji podkreślił, że treść informacji niejawnych, które pozostają w dyspozycji tego organu i którym nadawca nadał klauzulę "tajne" i "poufne" uzasadnia odmowę ich przeglądania przez stronę ze względu na ważny interes państwowy.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez cudzoziemca zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ, przywołując brzmienie art. 2 pkt 2 i 3, art. 4, ust. 1,art. 5 ust. 3 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 73 § 1 i 2 oraz art. 74 § 1 i 2 k.p.a wskazał, że z uwagi na fakt, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia J. P. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ rozpatrujący sprawę jest zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. W ocenie organu treść informacji niejawnych, którym nadawca przyznał klauzulę "poufne", z uwzględnieniem ich uzupełnienia poprzez materiały opatrzone klauzulą "tajne" uzasadnia odmowę umożliwienia przeglądania w/w materiałów przez stronę ze względu na ważny interes państwowy.
Organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy umożliwienia stronie lub pełnomocnikowi przeglądania dokumentów objętych ochroną informacji, z uwagi na prawną niedopuszczalność ujawnienia tych informacji. Spowodowałoby to bowiem ujawnienie treści zawartych w przedmiotowych dokumentach. Natomiast informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 74 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych polegające na błędnym wskazaniu, że przy rozstrzyganiu kwestii uprawniania strony do przeglądania akt sprawy, w tym dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne", organ pierwszej instancji winien uwzględnić dokument niejawny o klauzuli "tajne", który wpłynął do organu w toku postępowania zażaleniowego, podczas gdy podstawę rozstrzygania winna stanowić wyłącznie treść tych dokumentów w kontekście ważnego interesu państwowego, przemawiającego za ich wyłączeniem.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając szczegółowo materiały zawierające informacje niejawne stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji są prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione.
Powołując się na treść art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, Sąd wskazał, że ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, uczynił to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony w/w fundamentalnym wartościom, które - postrzegane jako dobrostan Państwa - mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli. Obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych, jakiego w skardze domaga się skarżący mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zaskarżając go w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 74 §1 k.p.a. i art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), polegające na błędnym rozstrzygnięciu naruszenia art. 74 § 1 k.p.a. zaistniałego w postępowaniu administracyjnym, to jest błędnym przyjęciu, że przy rozstrzyganiu kwestii uprawniania strony do przeglądania dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne" organ pierwszej instancji winien uwzględnić dokument niejawny o klauzuli "tajne", który do niego wpłynął w toku postępowania zażaleniowego, podczas gdy o wyłączeniu z akt sprawy materiałów opatrzonych klauzulą "poufne", stanowi wyłącznie ich treść w kontekście ważnego interesu państwowego przemawiającego w konkretnej sytuacji ewentualnie za ich wyłączeniem, co wymaga stosownego uzasadnienia.
W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do przełożonego osób, które nadały dokumentom klauzule tajności w trybie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych o zniesienie klauzuli tajności dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne", oraz zniesienie klauzuli tajności dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" który wpłynął do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w toku postępowania zażaleniowego w niniejszej sprawie z uwagi na zawyżenie klauzuli tajności przesłanych informacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy administracji nie wskazały na żaden ważny interes państwowy, który przemawiałaby za odmową przeglądania dokumentów o klauzuli "poufne". Uzasadnienie rozstrzygnięcia ograniczające się do powołania się na treść innego dokumentu o klauzuli "tajne" jest stanowczo niewystarczające, co z kolei stanowi o naruszeniu przez Sąd przepisu art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 74 § 1 k.p.a. Wobec braku ważnego interesu państwa przemawiającego za odmową przeglądania dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne" w aktach postępowania administracyjnego zakażony wyrok winien zostać w całości uchylony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, lecz ma obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Przepis art. 176 P.p.s.a. określa wymogi stawiane skardze kasacyjnej. Powinna ona zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przedmiotową skargę oparto na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle treści normatywnej tego przepisu nie powinno budzić wątpliwości, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki, w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09, [w:] CBOSA).
Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący zobowiązany jest, więc do wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11, [w:] CBOSA).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 134 P.p.s.a. nie poddaje się kontroli. Jak już wyżej wskazano skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jednym z elementów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi, albowiem nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie przepisu art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 74 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przy rozstrzyganiu kwestii uprawniania strony do przeglądania dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne" organ pierwszej instancji winien uwzględnić dokument niejawny o klauzuli "tajne", który do niego wpłynął w toku postępowania zażaleniowego.
Wskazać przy tym należy, że jednostka redakcyjna art. 134 P.p.s.a. dzieli się na dwa paragrafy, stanowiąc odpowiednio, że: "§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać, której jednostki systematycznej przepisu art. 134 P.p.s.a. dotyczy zarzut kasacji.
Analiza zarzutu kasacji i jego uzasadnienia implicite wskazuje, że skarżący stoi na stanowisku, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przy rozstrzyganiu kwestii uprawniania strony do przeglądania dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne" organ pierwszej instancji winien uwzględnić dokument niejawny o klauzuli "tajne", który wpłynął do organu w toku postępowania zażaleniowego, podczas gdy o wyłączeniu z akt sprawy materiałów opatrzonych klauzulą "poufne" stanowi wyłącznie ich treść w kontekście ważnego interesu państwowego przemawiającego w konkretnej sytuacji, ewentualnie za ich wyłączeniem, co wymaga stosownego uzasadnienia.
Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że postanowienia o odmowie udostępnienia skarżącemu wglądu do dokumentu zawierającego informacje niejawne o klauzuli tajności: "poufne" i "tajne" zostały wydane w sytuacji, gdy nie została jeszcze wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty przez organ pierwszej instancji. Podstawę prawną tych postanowień stanowił art. 74 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że przepis art. 74 § 1 K.p.a., stosowany łącznie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) zawiera kategoryczny zakaz udostępniania informacji, którym nadano klauzulę tajności "tajne" lub "poufne". Zasadnie ocenił, że informacja niejawna, której dotyczy zaskarżone postanowienie, stanowi jeden z dowodów w sprawie i jest elementem materiału dowodowego. Nie można bowiem z góry zakładać, jakie znaczenie będzie miała ta informacja dla rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, co oznacza, że odmowa udostępnienia stronie wglądu do informacji "poufnych" i "tajnych" sama przez się nie powoduje naruszenia prawa.
Zarzuty te mogłyby mieć znaczenie i byłoby konieczne odniesienie się do nich w przypadku, gdyby informacje niejawne stanowiły podstawę wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty. W takim przypadku aktualne staje się zagadnienie możliwości odniesienia się strony do treści informacji niejawnej, która była podstawą rozstrzygnięcia. Sama odmowa wglądu do dokumentu niejawnego w postępowaniu administracyjnym nie powoduje konsekwencji w postaci naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Nie można wykluczyć odmowy wglądu strony do dokumentów niejawnych (wyłączenia jawności dokumentu tajnego dla strony). Czym innym jest natomiast kwestia możliwości kwestionowania przez stronę decyzji wydanej na podstawie dokumentu niejawnego, do którego strona nie ma dostępu. Z tych względów dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie stanowi naruszenia art. 74 K.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Przedmiotem sprawy było bowiem to, czy organ miał podstawy do zastosowania art. 74 K.p.a., a nie to jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma informacja niejawna, której udostępnienia skarżącemu odmówiły organy. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że spełnia ona warunki uzasadniające odmowę jej udostępnienia skarżącemu. Ocenę tę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny.
Analizując zarzuty i wnioski skargi należy uznać, że skarżący domagając się "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości", wadliwie określił zakres żądania. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarga powinna "zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.". Przyjęcie założenia, że zawarcie w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, jest niezbędne do wyznaczenia granic jej rozpoznania przez NSA, brak skargi w tym zakresie powinien powodować jej odrzucenie, ponieważ sąd nie może rekonstruować intencji skarżącego ani domniemywać jego żądania. Mając jednak na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11 (OTK-A 2014 r., nr 4, poz. 37), że art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 78 Konstytucji, a także z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro wyrok WSA został zaskarżony w całości, to wynika stąd zakres żądanego "uchylenia lub zmiany" tego wyroku.
Nie jest możliwe, biorąc pod uwagę właściwość NSA, wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach postępowania kasacyjnego, “do przełożonego osób, które nadały dokumentom klauzule tajności w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych o zniesienie klauzuli tajności dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne", oraz zniesienie klauzuli tajności dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", który wpłynął do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w toku postępowania zażaleniowego w niniejszej sprawie". Przepisy P.p.s.a. nie dają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takich uprawnień.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.