Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2875/18, oddalił sprzeciw [...] sp.j. z siedzibą w R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła [...] sp.j. z siedzibą w R.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I Instancji oddalił sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu, ponieważ przyjął, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj., polegające na tym, że Sąd I instancji oddalił sprzeciw skarżącej, pomimo że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję, w sytuacji gdy brak było ustawowych przesłanek do wydania takiej decyzji, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jako podstawę uchylenia okoliczność, która nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a.w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie oparł się na całości akt sprawy, w których to aktach sprawy brak jest dowodów oraz twierdzeń stron wskazujących na zalewanie nieruchomości sąsiednich i prowadzenia w tym zakresie postępowania, co prowadziło do błędnego przyjęcia, że zalewanie nieruchomości sąsiednich może być zakresem sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących niewłaściwego określenia w zaskarżonej decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakresu sprawy koniecznego istotnego dla jej rozstrzygnięcia, uniemożliwiając tym weryfikację rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. 64e oraz art. 151a P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tych zarzutów zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na niewyjaśnianie kluczowej kwestii jaką jest ustalenie, czy w związku ze zmniejszeniem rozmiarów zbiornika nie dochodzi do zalewania wód opadowych przez wody spływające ze zbiornika poza obszar zbiornika i poza obszar nieruchomości skarżącej na obszar nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy wskazał, że jeśli organ powiatowy nie może dokonać ustaleń w powyższym zakresie samodzielnie, może rozważyć nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej zbiornika, odnoszącej się do kwestii spornej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że stan faktyczny nie został wyczerpująco ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także tryb nakładania i przedstawiania oceny technicznej, uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3531/18). Żadna ze wskazanych okoliczności w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Kwestia zlewania wód opadowych poza obszar zbiornika i poza obszar nieruchomości skarżącej oraz zalewania nieruchomości sąsiedniej należącej do M. G. i P. G. była podnoszona wielokrotnie na etapie postępowania administracyjnego, zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ustalenia w tym zakresie zostały zatem poczynione przez organ odwoławczy na podstawie akt sprawy.
Za bezzasadny trzeba także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak przyjmuje się orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wyrok z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16), kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17).
Sąd pierwszej wyjaśnił dlaczego uznał decyzję organu odwoławczego za odpowiadającą prawu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób zwięzły i zawiera wszystkie niezbędne elementy, pozwalające na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej.
Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze i przedstawianych przez pozostałe strony. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Na tym tle podkreślić należy, że w niniejszej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji stanowi jednocześnie pełne odniesienie się do spornej kwestii zakresu koniecznych do wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.