Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1415/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru instalacji masztu.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. M. Z. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Szczytnie zamiar wykonania robót budowlanych – instalację masztu aluminiowego o wysokości 12 m, mocowanego do nośnych elementów konstrukcji dachu za pośrednictwem L 50 x 50 x 5 dł. 20 cm i wklejanych śrub HILTI, na działce nr [...] w miejscowości G. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m.in. o dowód zapłaty wymaganej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Starosta Szczycieński wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru instalacji przedmiotowego masztu. Starosta podkreślił, że o instalacji, czy montażu urządzenia można mówić, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia, z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Roboty budowlane objęte zgłoszeniem, polegające na instalacji masztu, należało kwalifikować jako budowę obiektu, a nie instalowanie urządzenia. Zgłoszone zamierzenie budowlane nie zostało zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie takich robót będzie możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.). Organ wskazał nadto, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył dowodu zapłaty wymaganej opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa procesowego, co stanowiło dodatkową podstawę wniesienia sprzeciwu.
Po rozpoznaniu odwołania M. Z. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ w całości podzielił stanowisko Starosty Szczycieńskiego dotyczące nieuzupełnienia braku zgłoszenia o dowód zapłaty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz braku podstaw do wykonania spornych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia.
Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., podlega m.in. instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Wykładnia pojęcia "instalacja" użytego w w/w przepisie oznacza sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny.
Sąd zauważył, że w opisie technicznym spornej inwestycji podano, że maszt antenowy ma być montowany na podporze przegubowej i będzie zabezpieczony odciągami z liny stalowej. Podporę masztu należy mocować do podłoża, podobnie jak odciągi, które należy mocować do nośnych elementów konstrukcji dachu lub budynku. Nie można zatem przyjąć, zdaniem Sądu, że zakres robót związanych z budową konstrukcji wsporniczej i masztu ogranicza się do prac budowlanych polegających na instalowaniu. Przedmiotem planowanej przez skarżącego inwestycji jest maszt antenowy na podporze, która stanowi nowy i samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. (budowlę) i nie mieści się w pojęciu "urządzenia" z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Planowana budowa, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu), umieszczonej na podporze przegubowej masztu, nie stanowi zatem instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie i nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud.
Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł M. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.) poprzez ich zastosowanie podczas gdy winien zostać zastosowany art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr. bud., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu, a pozwolenie na budowę należy uzyskać wyłącznie dla instalacji wieży (masztu) na poziomie terenu,
- 2. art. 28 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy winien zostać zastosowany art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr. bud., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu, a pozwolenie na budowę należy uzyskać wyłącznie dla instalacji wieży (masztu) na poziomie terenu,
- 3. art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym montaż antenowej konstrukcji, w tym masztu antenowego o wysokości powyżej 3 metrów na obiekcie budowlanym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przedmiotowy przepis prawa materialnego,
- 4. art. 47 w zw. z art. 45 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93 ze zm.) poprzez jego naruszenie i niezastosowanie, a dokładniej przez nieuwzględnienie, że przedmiotowa konstrukcja po połączeniu stanie się częścią składową rzeczy, a co za tym idzie nie jest możliwe jej rozdzielenie bez istotnej zmiany,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Do samoistnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikałoby, iż Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji, a ponadto, jeżeli stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, przy czym wadliwość powyższa musiałaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zostałaby wydana decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższy przepis jest przepisem wynikowym, który może mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Skuteczne postawienie tego zarzutu wymaga powiązania go ze wskazanym innym jeszcze naruszeniem praw, czego skarżący kasacyjnie nie uczynił.
Zarzut naruszenia art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy powołane w przedmiotowym zarzucie prawidłowo uczynione zostały przez organy orzekające w sprawie podstawą prawną wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru posadowienia masztu antenowego na budynku położonym na dz. nr ewid. [....] w miejscowości G., gmina P. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadna jest konkluzja organu I oraz organu II instancji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że zakres prac objętych wnioskiem inwestora wymagał wydania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia organowi architektoniczno - budowlanemu zamiaru ich wykonania. Roboty budowlane, których zgłoszenia dokonał skarżący, wykraczały bowiem poza zakres instalowania urządzeń na obiektach budowlanych, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że o instalacji, czy montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny.
Roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu (por. np. wyr. NSA z 23 listopada 2010 r., II OSK 1709/10, czy wyr. NSA z 1 grudnia 2011 r., II OSK 1699/10). Tymczasem zgodnie z oświadczeniem projektantów zawartym w projekcie budowlanym, przedmiotem inwestycji była budowa lekkiego, 12 - metrowego masztu kratownicowego obciążonego antenami panelowymi i sektorowymi do przekazu internetowego. Z opisu technicznego wynika, że maszt zabezpieczony będzie odciągami z liny stalowej ocynkowanej o średnicy 4 mm, które należy mocować do nośnych elementów konstrukcji dachu bądź budynku za pośrednictwem L 50x50x5 o długości 25 cm i wklejanych śrub HILTI. Z opisu technicznego projektowanego antenowego masztu kratowego przedstawionego przez skarżącego na wezwanie organu architektoniczno - budowlanego wyraźnie wynika, że prace miały obejmować również posadowienie podpory masztu przegubowej mocowanej do podłoża na 4 śruby M12.
Powyższe oznacza, że przedmiotem zgłoszonych prac budowlanych była obok instalacji samego masztu antenowego, budowa konstrukcji wsporczej, na której zainstalowany miał być ten maszt. Z treści dokumentów załączonych do zgłoszenia nie wynika, aby roboty budowlane miały obejmować połączenie masztu antenowego z jakąkolwiek konstrukcją wsporczą, która istnieje już na dachu przedmiotowego budynku. O instalacji urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15, można byłoby mówić wówczas, gdyby antena miała zostać posadowiona na istniejącym już nośniku, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Zamierzenie budowlane objęte wnioskiem nie podlegało zatem zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zasadnie organ na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. wniósł sprzeciw wobec zamiaru realizacji w/w robót budowlanych wyłącznie na podstawie zgłoszenia. Nie budzi również wątpliwości, że wobec braków formalnych zgłoszenia, organ architektoniczno - budowlany prawidłowo wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, zaś wobec niewykonania wskazanego w treści postanowienia obowiązku przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, organ podstawą zgłoszenia sprzeciwu prawidłowo uczynił również art. 30 ust. 5 c Pr. bud.
Oznacza to tym samym, że zastosowania w sprawie nie znajdował przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud, a zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieuzasadniony.
Ze względu na fakt, że w niniejszej sprawie nie spełnił się warunek wyłączenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 - 31 Pr. bud, w sprawie zachodziła przesłanka z art. 28 ust. 1 Pr. bud. konieczności rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem realizacja objętych wnioskiem inwestora robót budowlanych nie stanowi wyłącznie instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym, lecz budowę takiego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., z uwagi na fakt, że zamierzone roboty budowlane obejmowały również wzniesienie konstrukcji wsporczej dla masztu antenowego, przyjąć należało, że ich wykonanie podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Pr. bud. nie okazał się zasadny.
Powołany przez skarżącego przepis art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr. bud. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie w treści przywołanej przez skarżącego ze względu na zmianę tego przepisu przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret dziesiąte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniającej nin. ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r. Po nowelizacji, przepis ten stwierdza, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku, a zatem nie odnosi się do zakresu prac objętych wnioskiem inwestora.
Zasadny nie okazał się również zarzut naruszenia art. 47 w zw. z art. 45 K.c. W niniejszej sprawie nie może być mowy o naruszeniu w/w przepisów, bowiem nie znajdowały one zastosowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że zamiarem inwestora objęte było bowiem posadowienie zarówno masztu antenowego, jak i konstrukcji wsporczej w ramach tych samych robót budowlanych, których dotyczył wniosek. Nie doszło zatem w sprawie do połączenia masztu antenowego z istniejącą na dachu budynku konstrukcją wsporczą, tak jak argumentuje skarżący, wywodząc naruszenie powyższych przepisów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.