Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r., "[...]" zgłosił w Starostwie Powiatowym w "[...]" zamiar wykonania robót budowlanych – instalację masztu aluminiowego o wysokości 12 m, mocowanego do nośnych elementów konstrukcji dachu za pośrednictwem "[...]" 50 x 50 x 5 dł. 20 cm i wklejanych śrub "[...]", na działce nr "[...]". Inwestor podał, że przystąpi do robót budowanych w dniu 21 września 2015 r. Dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z umową użyczenia na czas nieokreślony powierzchni nieruchomości, celem zainstalowania masztu aluminiowego i zamieszczenie na nim urządzeń obsługujących sieć "[...]", z dnia 11 czerwca 2015 r.
Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r., organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: podpisane przez osobę składającą przedmiotowe zgłoszenie zwymiarowane rysunki i opis projektowanego masztu przedstawiające m.in. sposób montażu masztu; poprawnie wypełnione, podpisane przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone dla działki objętej przedmiotową inwestycją na druku określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz.U. poz. 1409 z późn. zm.), gdyż zgłoszenie złożono dla niewłaściwej działki; oryginał lub poświadczoną notarialnie kopię udzielonego pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora oraz dowód zapłaty opłaty skarbowej za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.
Inwestor, przy piśmie z dnia 17 września 2015 r., nadesłał opis projektowanego masztu, zwymiarowany rysunek, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pełnomocnictwo.
Decyzją z dnia 1 października 2015 r., Starosta "[...]" wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru instalacji przedmiotowego masztu.
W uzasadnieniu podał, że zgłoszenie posiadało braki, wobec czego, postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r., nałożono na inwestora obowiązek jego uzupełnienia.
W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył dowodu zapłaty wymaganej opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa. Starosta podkreślił ponadto, że o instalacji, czy montażu urządzenia można mówić, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia.
Z tego względu, roboty budowlane objęte zgłoszeniem, polegające na instalacji masztu, należało kwalifikować jako budowę obiektu, a nie instalowanie urządzenia. Zgłoszone zamierzenie budowlane nie zostało zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie takich robót będzie możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Powyższe, stosownie do art. 30 ust. 5c i ust. 6 Prawa budowlanego uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu.
W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 1 października 2015 r., inwestor zarzucił, że argumentacja Starosty nie uwzględnia zmiany przepisów, wprowadzonej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675). Ustawodawca zmienił treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego rozstrzygając, że pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten koresponduje z art. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowlą jest tylko wolnostojący maszt antenowy, a nie maszt sytuowany na obiekcie budowlanym. Zdaniem odwołującego się, zmiana art. 29 ust. 2 pkt 15 wskazuje jednoznacznie na wolę ustawodawcy odrębnej regulacji inwestycji polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych, w tym masztów antenowych.
W konsekwencji przewidziano dwa osobne tryby postępowania w tym zakresie, w zależności od tego, czy przedmiotowe urządzenie będzie masztem: wolnostojącym - wówczas dla inwestycji tej (jako budowli) wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też masztem instalowanym na obiekcie budowlanym - w takiej sytuacji maszt nie będzie budowlą, a dla jego instalacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Odwołujący się wskazał, że z przedstawioną wykładnią koresponduje § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, (Dz. U nr 219, poz. 1864 ze zm.), zgodnie z którym telekomunikacyjnym obiektem budowlanym jest tylko wolnostojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, w tym wolnostojący maszt antenowy i wieża antenowa.
Wobec powyższego, montaż antenowej konstrukcji, w tym masztu antenowego o wysokości powyżej 3 metrów na obiekcie budowlanym, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego). W załączeniu inwestor przedłożył dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wskazując, że opłata jest brakiem fiskalnym a nie brakiem formalnym.
Decyzją z dnia 23 listopada 2015 r., Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji w całości podzielił stanowisko Starosty "[...]", dotyczące nieuzupełnienia braku zgłoszenia o dowód zapłaty opłaty skarbowej za pełnomocnictwo oraz braku podstaw do wykonania spornych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Zaznaczył, że o instalowaniu, czy montażu urządzeń można mówić, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik, na którym zainstalowane zostaną anteny, zatem roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu należało zakwalifikować jako budowę obiektu budowanego.
W skardze do tut. Sądu, złożonej na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 23 listopada 2015 r., "[...]" powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
Zgodnie z regułą zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. Przepis art. 29 tej ustawy określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, podlega m.in. instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.
Aby realizacja planowanej inwestycji mogła być wykonana w oparciu o dokonane zgłoszenie konieczna jest analiza, czy roboty budowlane, których dotyczy zgłoszenie, przy uwzględnieniu załączonej do niego dokumentacji, rzeczywiście ograniczają się do takich prac, jak instalacja, o której mowa w cytowanych wyżej przepisach, czy też chodzi o posadowienie obiektu budowlanego telekomunikacyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji masztu antenowego) zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie kreowała wielkość danego urządzenia, sposób i miejsce jego realizacji.
Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można też czynić tego niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.
W opisie technicznym spornej inwestycji podano, maszt antenowy ma być montowany na podporze przegubowej i będzie zabezpieczony odciągami z liny stalowej. Podporę masztu należy mocować do podłoża, podobnie jak odciągi, które należy mocować do nośnych elementów konstrukcji dachu lub budynku.
Wykładnia pojęcia "instalacja" oznacza sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny. Nie można bowiem przyjąć, że zakres robót związanych z budową konstrukcji wsporniczej i masztu ogranicza się do prac budowlanych polegających na instalowaniu. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane i nie jest wymienione wśród prac określających roboty budowlane w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Jest zbliżone do pojęcia montażu. W ustawie użyto go w odniesieniu do robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15. Dwa ostatnie przypadki odnoszą się do robót realizowanych na obiektach budowlanych. Zwrot - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat na obiektach budowlanych i instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych - należy odnosić do robót realizowanych na już istniejących obiektach budowlanych stanowiących nośnik do owej instalacji krat i urządzeń.
Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taki pogląd został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11 czy wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07.
Planowana budowa, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu), umieszczonej na podporze przegubowej masztu, nie stanowi instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie wpływa na zmianę tej kwalifikacji. Należy podkreślić, że przypadki wymienione w art. 29 ustawy - Prawo budowlane są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą wykonanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. W systemie prawa wyjątki od zasady, z uwagi na swój charakter, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Ponadto, w ocenie Sądu, przedmiotowe anteny nie stanowią urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane – pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W myśl zaś art. 3 pkt 3 tej ustawy, ilekroć w niej mowa o budowli, należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Przedmiotem planowanej przez skarżącego inwestycji jest więc maszt antenowy na podporze, która stanowi nowy i samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (budowlę) i nie mieści się w pojęciu "urządzenia" z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy.
Odnosząc się zaś do argumentacji wywodzonej z nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego należy wskazać, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych wprowadzone zostało do ustawy - Prawo budowlane z dniem 24 grudnia 1997 r. ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726).
Ta sama ustawa wprowadziła obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Stan taki trwał do 17 lipca 2010 r., kiedy to ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) zmieniono pkt 15 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że z uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższa nowelizacja doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę.
Z powyższych przyczyn, stwierdzić należy, że wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane było prawidłowe.
Końcowo, Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż nieprawidłowa jest przesłanka organów dotycząca opłaty skarbowej jako uzasadniająca wniesienie sprzeciwu. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.