Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1336/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1578/14, oddali skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...] zezwolił A. R. i S. R. na usunięcie 104 sztuk drzew z terenu działek o nr ewid.: [...] położonych w [...].

W dniu 1 marca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania i stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 16 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło z kolei pismo Stowarzyszenia [...], w którym również zarzucono decyzji Burmistrza [...] niezgodność z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Decyzją z dnia [...] 2010 r. stwierdziło natomiast nieważność tej decyzji. Decyzja z dnia [...] 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. R. i S. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1051/11, uchylił obie wydane w sprawie decyzje Kolegium.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek charakter stwierdzonych w decyzjach Burmistrza [...] wad nie pozwalał na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno było dokonać weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu.

Sąd zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było w szczególności sprawdzenie, czy kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy rzeczowo organ. Wywiódł, że w świetle art. 83 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna, odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Sąd wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności z mapy oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, iż przedmiotem czynności wyjaśniających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie powinno być ustalenie rodzaju gruntów, na których rosły przeznaczone do usunięcia drzewa. Dokumenty te pozwalały w sposób uzasadniony przyjmować, że co najmniej część terenów, na których rosły podlegające wycince drzewa mogła mieć - według stanu na chwilę wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć - charakter leśny. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że tereny wymienione w decyzji Burmistrza [...] były gęsto zadrzewione, a nadto sąsiadowały z terenami leśnymi, na których była prowadzona gospodarka leśna.

Mając powyższe na względzie, Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanych decyzji drzewa, nie był lasem. Podkreślił przy tym potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i stwierdził, że podstawą ustaleń charakteru gruntu, na którym rosły przeznaczone do usunięcia drzewa, należy uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym

1. - tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji stwierdził, że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r.

Na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie oraz Stowarzyszenia [...] o ponowne rozparzenie przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2014 r.

Jak stwierdził organ administracji, ponowna analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem.

Kolegium wywiodło, że działki ewidencyjne wymienione w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r., zgodnie z informacją z rejestru gruntów, stanowią łąki trwałe, grunty orne - w części lasy i grunty leśne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości [...] działki nr nr: [...], położone w [...], mają przeznaczenie ZL2, co oznacza przeznaczenie nie pod lasy (oznaczenie ZL1), a zieleń leśną. Jednakże, jak zaznaczył organ administracji, przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w informacji z rejestru gruntów, nie przesądza o tym, co faktycznie rośnie na danym terenie, a zatem, czy dany teren stanowi las. Dlatego należało tę kwestię zbadać dokładniej.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków bądź związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Kolegium wywiodło, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza [...] nie dokonywano ustaleń dotyczących miejsc usytuowania poszczególnych drzew na konkretnych działkach, w tym tego, czy rosną one w skupiskach będących lasem - wskazywano, że rosną w nierównomiernych, a zatem niezwartych skupiskach, mogących być lasem. Ponadto w decyzji wydanej w tej sprawie w sposób zbiorczy określono, że zezwolenie dotyczy 104 drzew położonych na dziesięciu wymienionych działkach ewidencyjnych. W wyjaśnieniu, jakie organ skierował w tej sprawie do Kolegium w dniu 28 czerwca 2010 r. stwierdzono, że drzewa przeznaczone do usunięcia w chwili wydawania zaskarżonych decyzji zostały wyznaczone w terenie w czasie przeprowadzanych wizji lokalnych z udziałem organu i wnioskodawcy. Nie wykonywano schematu mapy uwzględniającej lokalizacje usuniętych drzew, w związku z czym brak jest również możliwości ustalenia położenia drzew.

Kolegium stwierdziło następnie, że nie sposób na podstawie zdjęć dołączonych do akt sprawy odpowiedzieć na pytanie, czy drzewa objęte postępowaniem stanowiły jakieś zwarte kompleksy o powierzchni 0,10 ha, oraz na której dokładnie działce rosły. Jest tak z uwagi na brak określenia umiejscowienia uwidocznionego na zdjęciu drzewa w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, a określeniu jedynie kierunku robienia zdjęcia. Obszar, na którym wnioskowano o usunięcie drzew, to powierzchnia 0,8471 ha obejmująca: łąki trwałe, grunty orne i użytki rolne zabudowane. Również wniosek o usunięcie drzew nie wskazywał, że drzewa rosły w lesie - wskazano w nim jedynie, że przeznaczeniem gruntu jest łąka i grunty rolne.

Kolegium zwróciło dalej uwagę, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty [...] z [...] 2008 r. nie dotyczyła działek objętych postępowaniem w przedmiotowej sprawie. Wskazało, że na podstawie notatki z dnia 2 lipca 2010 r. można wywnioskować, że wizję tę przeprowadzono w lasach, ale nie wskazano w niej, które dokładnie działki objęte zostały tą wizją i które działki stanowią lasy. Na podstawie dowodu dotyczącego obszaru Natura 2000, Kolegium nie było w stanie wywnioskować jakichkolwiek istotnych w sprawie informacji (dotyczących położenia lasu). Z załącznika do umowy użyczenia z 1 maja 2010 r. wynika natomiast jedynie, które działki stanowią łąki i pastwiska. Artykuł stanowiący dowód nr 8 nie zawiera zaś żadnej informacji, która pomogłaby w określeniu, czy tereny objęte postępowaniem stanowiły lasy. Podobnie jest z opinią w sprawie ośrodka turystycznego [...] i innymi dokumentami dotyczącymi budowy ośrodka narciarskiego.

Kolegium stwierdziło, że poza sporem pozostaje, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, lecz zajmowali się innym rodzajem działalności (związanej z produkcją drewna w lasach).

W przedmiocie przedstawionych dowodów z ortofotomapy z 2003 i 2009 r. Kolegium stwierdziło, że nie znając miejsca usunięcia drzew (gdyż nie było ono wskazane w kontrolowanej decyzji - wskazywano jedynie zbiorczo działki objęte decyzją, a ponadto nie wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie), jak również nie będąc w stanie dokładnie wskazać i odróżnić pojedynczych drzew na przedstawionych dowodach, nie było w stanie przeprowadzić ustaleń w oparciu o ten dowód.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie i poczynionych na ich podstawie ustaleń, nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, czy drzewa, na których usunięcie zezwolono decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r., znajdowały się na gruncie stanowiącym las. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika taka możliwość, ale do stwierdzenia nieważności decyzji należałoby to jednoznacznie przesądzić, co w sprawie nie jest możliwe.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ administracji nie stwierdził również innych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r.

Stowarzyszenie [...] zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że według tego przepisu lasem jest grunt, o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony i dodatkowo spełniający jedną z przesłanek określonych w art. 3 pkt. 1 lit. a-c ustawy o lasach;
2. 2. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu oceną prawną sądu;
3. 3. art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i brak powołania biegłego celem określenia dokładnego położenia drzew i ich odróżnienia od siebie na ortofotomapach powołanych jako dowody przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
4. 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1578/14 oddalił skargę.

Sąd podkreślił na wstępie, że jego kontroli podlegała decyzja wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy, a więc przepisy prawa regulujące tą instytucję muszą być interpretowane w sposób ścisły. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Inne zagadnienia niż wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności organ nadzorczy nie może powtarzać postępowania zakończonego decyzją objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie jest dodatkową instancją zwykłego postępowania administracyjnego. Jak Sąd stwierdził, tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, musi więc także uwzględniać specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd wywiódł, że wiążąca w sprawie ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona - odpowiednio - w wyrokach z dnia 31 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 i z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12, nie pozostawia wątpliwości, co do togo, że decyzja Burmistrza [...] decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nie dokonywało ponownej oceny tej podstawy nieważnościowej. W tym zakresie nie można zasadnie postawić Kolegium zarzutu naruszenia art. 153 ppsa.

Co do przesłanek stwierdzenia nieważności, opisanych w art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa, Sąd wskazał natomiast, że podmioty wskazujące na konieczność stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...], nie powoływały się na te przesłanki, a ponadto, w ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie zostały ujawnione okoliczności świadczące o konieczności uwzględnienia tych podstaw nieważnościowych przez organ z urzędu.

Odnosząc się natomiast do określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, przesłanki wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, Sąd wywiódł, że była rozważana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ze względu na wątpliwości, co do tego, czy zezwolenie na usunięcie spornych drzew powinno być wydane przez Burmistrza [...], czy też przez właściwego starostę z uwagi na zaliczenie działek, na których znajdowały się przedmiotowe drzewa, do kategorii lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Sąd wskazał, że konieczność zbadania tej przesłanki stwierdzenia nieważności wyraźnie wynikała też ze wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2012 r.

Sąd wywiódł, że na podstawie protokołu sporządzonego 5 czerwca 2008 r. w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...] nie można rozstrzygnąć, czy działki nr nr: [...], miały charakter lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. W protokole powtórzone zostały jedynie dotyczące tych działek zapisy ewidencji gruntów stwierdzające, że działki, na których rosną przeznaczone do usunięcia drzewa, to "grunty orne, łąki i pastwiska trwałe przylegające do terenów leśnych". Protokół ten w żaden sposób nie precyzuje również usytuowania poszczególnych drzew, lecz posługuje się zbiorczymi zestawieniami poszczególnych gatunków drzew i wskazuje, że "w wyniku naturalnej sukcesji oraz braku prowadzenia gospodarki rolnej oraz niewykaszania działki te uległy zadrzewieniu". Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r. nie doprecyzowuje ustaleń protokołu. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając zaskarżoną decyzję, dysponowało, załączonymi do wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, ortofotomapami sporządzonymi w skali 1:5000.

Mapy te przedstawiały teren przedmiotowych działek w 2003 i 2009 roku. Analiza tych map, wsparta ortofotomapami dopuszczonym, jako dowód w postępowaniu sądowym, doprowadziła Sąd do wniosku, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w kwestii braku możliwości ustalenia w sposób niewątpliwy leśnego charakteru przedmiotowych działek, było prawidłowe. Otóż, jak wskazał Sąd, z map tych wynika, że na działkach nr [...], nie było lasu w 2003 r., choć z protokołu z dnia 5 czerwca 2008 r. wynika, że nie były one użytkowane rolniczo, zgodnie z zapisami z ewidencji gruntów ("grunty orne" i "pastwiska trwałe").

Z kolei na działkach nr [...] (przy granicy z działkami nr [...] (przy granicy z działkami nr [...]) w 2003 r. występowały drzewa, natomiast działki nr [...], były częściowo zadrzewione. Z powyższego wynika, że działki nr [...] oraz częściowo działki nr [...], mogły stanowić las, jednakże, jak wskazano wyżej, decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r., nie precyzowała położenia drzew objętych zezwoleniem (rodzaj, obwód pnia) na poszczególnych działkach.

W rezultacie Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w całości i nie było możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w części, ponieważ nie można przyporządkować drzew objętych zezwoleniem na usunięcie, do drzew znajdujących się na poszczególnych działkach (pomimo, że na ortofotomapie z 2003 r. zobrazowano ich rozmieszczenie). Skoro bowiem nie można było przesądzić, które z drzew zostały usunięte z działek stanowiących las w rozumieniu ustawy o lasach, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie było uprawnione do stosowania wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych i orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] 2008 r. w bliżej nie określonej części.

Jako niezasadny, Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, stwierdzając, że treść uzasadnienia tej decyzji pozwala stronom na zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, dokonanymi ustaleniami faktycznymi oraz zastosowanymi przepisami prawa.

Również zarzut naruszenia art. 84 § 1 kpa, Sądu uznał za chybiony. Powtórzył, że brak określenia w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r. położenia poszczególnych drzew sprawił, że przypisanie drzew przedstawionych na ortofotomapach do drzew wymienionych w tej decyzji nie byłoby możliwe, a tym samym nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] 2008 r. w części. Niecelowym byłoby więc przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego dla określenia dokładnego położenia drzew na poszczególnych działkach i ich odróżnienia od siebie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r.

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1578/14 Zaskarżyło orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady związania wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, które nakazywały organowi dokonanie ustaleń, czy działki ewidencyjne objęte decyzją Burmistrza Andrychowa z dnia 23 czerwca 2008 r. były lasem;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – w związku z brakiem dokonania przez organ administracji ustaleń, czy działki ewidencyjne objęte postępowaniem były lasem;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 75 K.p.a. – przez to, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku nieprzydatnym dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również analizował zgromadzony materiał dowodowy, próbując ustalić fakty nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego od organu administracji według norm przepisanych.

S. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywiódł, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. strony podtrzymały stanowiska przedstawione w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Pod pojęciem "oceny prawnej" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11).

W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, którym rozpoznano skargi A. R. na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Burmistrza [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził ocenę prawną, co do zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Burmistrza [...]) w zw. z art. 3 oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).

Ocena ta doprowadziła Sąd do następujących ustaleń:

1. 1. charakter stwierdzonych w decyzji Burmistrza [...] wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rodzaj i waga stwierdzonych naruszeń nie przybrały postaci kwalifikowanej obrazy przepisów prawa;
2. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], nie powinno ograniczyć się tylko do jednej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zobligowane było do dokonania weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu;
3. 3. dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

W wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanej decyzji drzewa, nie był lasem. Sąd zwrócił przy tym uwagę na potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i podkreślił, że podstawą ustalenia charakteru gruntu, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa, należy uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.

Podkreślić jednak dalej należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11.

Sąd drugiej instancji przesądził w uzasadnieniu powołanego orzeczenia m.in., że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i kategorycznie stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ, wydając decyzję o zgodzie na wycięcie drzew i odstąpieniu od naliczenia opłaty, wskazał okoliczności, które zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania regulacją materialno-prawną dawały podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd drugiej instancji ocenił, że przesłanki wydania zgody na wycinkę drzew były spełnione w realiach ówcześnie obowiązujących przepisów. Oddalając skargę kasacyjną podkreślił, że oczywistym naruszeniem nie jest takie, które wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnia do wniosku, że w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 wyraził on ocenę prawną częściowo odmienną od wyrażonej w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji.

Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że Stowarzyszenie [...] w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 (pierwszy zarzut) wywiodło naruszenie przepisów P.p.s.a. (art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 141 § 4) z nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stowarzyszenie twierdziło bowiem, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, iż decyzja Burmistrza [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, trzeba przypomnieć i podkreślić, że Sąd drugiej instancji kategorycznie i jednoznacznie stwierdził z uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2013 r., że przesłanki wydania zgody na wydanie decyzji o zgodzie na wycięcie drzew i odstąpieniu od naliczenia opłat zostały spełnione w realiach ówcześnie obowiązujących przepisów.

Jakkolwiek więc ocenę tę wyraził, odnosząc się do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (bo był związany granicami skargi kasacyjnej), to wprost stwierdził, że zastosowany tryb (decyzja organu administracji o wyrażaniu zgody na wycięcie drzew) był prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w istocie rozstrzygnął więc w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r., że w sprawie nie miała zastosowania procedura pozyskiwania drewna (usuwania drzew) na zasadach określonych w art. 18 i art. 19 ustawy o lasach – czyli na podstawie planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu lub decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Mając powyższe na uwadze, trzeba podkreślić, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w wyroku Sądu drugiej instancji odmiennej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 831/07, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 686/16).

W konsekwencji, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 jednoznacznie stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza[...]z dnia [...] 2008 r. znak: [...] znajdował zastosowanie tryb uzyskania zezwolenia, przewidziany w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (a nie tryb pozyskiwania drewna, na zasadach określonych w art. 18 i art. 19 ustawy o lasach), to ta ocena prawna wiąże w sprawie zarówno organ administracji, jak i sądy administracyjne – zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sądu Administracyjny. Skoro zaś, w świetle tej oceny, tryb wyrażenia zgody na usunięcie drzew był właściwy, to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] nie tylko na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale i na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Porównanie treści art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 18 i art. 19 ustawy o lasach nie pozostawia bowiem wątpliwości, że określone w tych przepisach procedury prowadzące do usunięcia drzew, bądź pozyskiwania drewna, determinują również właściwość organu administracji.

Podsumowując powyższe, ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12, wykluczyła możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]2008 r. zarówno na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. z oczywistych względów nie zawarto wskazań, co do dalszego postępowania. Stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2015 r. nie pozostawia jednak wątpliwości, co do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zastosowało się do wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11.

Organ administracji przeanalizował bowiem ponownie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w celu ustalenia, czy wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem i zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku, wziął pod uwagę nie tylko informacje ujawnione w ewidencji gruntów. Zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Kolegium uwzględniło konieczność wyjaśnienia ewentualnej rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi, a faktycznym stanem gruntu. Odwołując się do definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, za zasadne uznało więc ustalenie, czy wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na terenie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i czy tworzyły zawarta powierzchnię 0,10 ha.

Organ administracji ustalił zatem w szczególności, że: 1) wydane zezwolenie dotyczyło 104 drzew położonych na 10 działkach ewidencyjnych;

1. 2) drzewa przeznaczone do usunięcia w chwili wydania decyzji zostały wyznaczone w terenie w czasie wizji lokalnych;
2. 3) nie wykonano schematu mapy uwzględniającej lokalizację usuniętych drzew;
3. 4) obszar, w stosunku do którego wnioskowano o wdanie zezwolenia na usunięcie drzew, miał w sumie powierzchnię 0,8471 ha, obejmującą łąki trwałe, grunty orne i użytki rolne zabudowane;
4. 5) na podstawie zdjęć załączonych do akt sprawy – z uwagi na brak umiejscowienia uwidocznionego na zdjęciu drzewa, a określenie jedynie kierunku robienia zdjęcia – nie można było odpowiedzieć na pytanie, czy drzewa objęte postępowaniem stanowiły zwarte kompleksy o powierzchni 0,10 ha, oraz na której działce rosły;
5. 6) sam wniosek z dnia 26 maja 2008 r. nie wskazywał, że drzewa rosły w lesie – wskazano w nim, że przeznaczenie gruntu to łąka i grunty rolne;
6. 7) na podstawie notatki z dnia 2 lipca 2010 r. można wywnioskować, że wizję lokalną przeprowadzono w lasach, ale nie wskazano w niej, które dokładnie działki zostały tą wizją objęte, i które działki stanowią lasy;
7. 8) z załącznika do umowy użyczenia z dnia 1 maja 2010 r. wynika tylko, które działki stanowią łąki i pastwiska;
8. 9) nie znając miejsca usunięcia drzew, jak również nie mając możliwości dokładnego wskazania i odróżnienia drzew na przedstawionych ortofotomapach z 2003 r. i z 2009 r., nie dało się przeprowadzić ustaleń także na podstawie tych dowodów.

Analiza przywołanych dowodów doprowadziła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do trafnej konstatacji o braku podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że drzewa usunięte na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r. rosły na gruncie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i że tworzyły zawartą powierzchnię 0,10 ha.

Należy zauważyć, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza niedwuznacznie wynika, iż organ administracji rozważył w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji kwestię charakteru objętych nią gruntów. Stwierdził, że działki, na których rosną wnioskowane do usunięcia drzewa - zgodnie z klasyfikacją gruntów - są oznaczone jako grunty orne, łąki i pastwiska trwałe. Przylegają one do terenów leśnych osób fizycznych i Lasów Państwowych. Zostały natomiast zadrzewione w wyniku naturalnej sukcesji oraz braku rolniczego wykorzystania. Jak również wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2008 r., luźne zadrzewienia, które powstały między działkami, stanowiły dla poprzednich właścicieli naturalną granicę ich własności.

Uwzględniając powyższe, trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. Zastosowania sankcji nieważności nie można więc wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej dowodów, na których organ orzekający w sprawie w trybie "zwykłym" oparł ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10).

Organ prowadzący postępowanie w trybie "zwykłym" ustalił na podstawie ewidencji gruntów, a także w oparciu o wizję lokalną, przeprowadzoną w dniu 5 czerwca 2008 r., że drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia nie znajdowały się w lesie, a inne zgromadzone w toku postępowania dowody nie dawały podstawy do stwierdzenia w postpowaniu "nieważnościowym", że ustalenie to było oczywiście sprzeczne z rzeczywistym stenem rzeczy.

Przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], szczegółowa analiza materiału dowodowego sprawy, obejmująca nie tylko dane ewidencyjne, ale m.in. również dokumentację zdjęciową, wniosek z dnia 26 maja 2018 r. września 2006 r., notatkę z wizji lokalnej, czy umowę użyczenia z dnia 1 maja 2010 r., nie pozwoliła na jednoznaczne stwierdzenie, że drzewa objęte wnioskiem A. R. i S. R., znajdowały się w lesie. Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, trafnie natomiast stwierdził, po dokonaniu szczegółowej analizy ortofotomap, zarówno dołączonych do akt postępowania administracyjnego, jak również dopuszczonych jako dowód na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r., że nie ma podstaw do podważania stanowiska organu administracji.

W sprawie nie doszło więc z pewnością do naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenie nieważności decyzji, podjęło wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrało i rozpatrzyło materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i dokonało jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, trafnie konstatując, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż drzewa, na których usunięcie udzielono zezwolenia decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] 2008 r., znajdowały się w lesie. Sąd, przeprowadziwszy dodatkowy dowód z dokumentów w postaci przestawionych przez skarżącego ortofotomap, prawidłowo podzielił stanowisko zajęte przez organ administracji.

Należy przy tym podkreślić, że z treści art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 – stan prawny na dzień wydania decyzji Burmistrza [...]) jednoznacznie wynika, że przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Ponieważ przepis ten jednoznacznie odnosi się do drzew w lasach, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że bez znaczenia jest, gdzie dokładnie na poszczególnych działkach ewidencyjnych, położone były usunięte drzewa. Zakładając nawet bowiem, że któraś z tych działek, w części stanowiłaby las, to nie oznaczałoby to, że drzewo (drzewa), na którego usunięcie udzielono zezwolenia, było w lesie. Należałoby bowiem w takiej sytuacji ustalić, czy las stanowiła właśnie ta część nieruchomości, na której usytuowane było drzewo objęte wydanym zezwoleniem.

W świetle powyższego, także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 K.p.a., okazały się chybione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.