Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1304/07 oddalił skargę Miasta [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta [...] W. z [...], w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] W. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podniesiono, że organ nadzoru, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania aktu organu gminy (uchwały, zarządzenia). W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, publik. ST 2005/7-8/125 - t.3. wrażono pogląd, że: "Tylko uchylenie przez organ gminy aktu z mocą ex tunc, od chwili jego podjęcia czyni bezprzedmiotowym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przyjęcie przeciwnego punktu widzenia mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której organ gminy faktycznie uniemożliwiłby wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków prawnych niezgodnych z prawem własnego aktu, poprzez jego uchylenie z mocą ex nunc, czego nie da się pogodzić z istotą nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego". W związku z powyższym, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia [...], z uwagi na wydanie w dniu [...] przez Radę Dzielnicy [...] [...] W. uchwały o odwołaniu Burmistrza Dzielnicy [...] [...] W. powołanego spornym zarządzeniem Prezydenta [...] W..
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. W świetle powyższego przepisu, rozstrzygnięcie nadzorcze jest orzeczeniem organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1060/00, publik. OwSS 2000/4/100).
Podlegające kontroli nadzorczej Wojewody M. zarządzenie Prezydenta [...] W. z [...] zostało wydane w oparciu o przepis art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli w ciągu 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia rady dzielnicy zarząd dzielnicy nie zostanie wybrany, Prezydent [...] W. nie później niż w ciągu 14 dni powołuje zarząd dzielnicy, w tym burmistrza dzielnicy. Podstawę do wydania powyższego zarządzenia stanowiło podjęcie przez Radę [...] W. w dniu [...] uchwał: 1) nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] [...] W., 2) nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] [...] W., 3) nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] [...] W..
Zasadniczą kwestią dla oceny prawidłowości ww. zarządzenia Prezydenta [...] W. stało się zatem ustalenie, czy wymienione uchwały Rady [...] W. z dnia [...] zostały podjęte zgodnie z prawem i czy wywoływały stan uzasadniający zastosowanie przez organ gminny trybu przewidzianego w art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta [...] W..
Nie jest sporne pomiędzy stronami, że w dniu wydania przez Prezydenta [...] W. zarządzenia o powołaniu trzyosobowego Zarządu Dzielnicy [...] [...] W., Wojewoda M. zawiadomił Radę [...] W. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności 22 uchwał tej Rady z dnia [...] i wstrzymał ich wykonanie oraz rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowych uchwał. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i prawidłowość podjętych w dniu [...] uchwał Rady [...] W., stały się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod kątem ich zgodności z prawem. Wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1100/07 Sąd oddalił skargę wniesioną przez Miasto [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...], albowiem stwierdził, iż Rada [...] W. nie jest uprawniona na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ustroju miasta [...] W. do podejmowania aktów nadzoru nad działalnością rad dzielnic [...] W..
W tym zakresie - wobec braku uregulowań szczególnych w "ustawie warszawskiej" podmiotami legitymowanymi do sprawowania nadzoru nad działalnością organów dzielnic są, w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że Rada [...] W., nie będąc na podstawie obowiązujących przepisów podmiotem uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwał rady dzielnicy, nie mogła skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uchwał Rady Dzielnicy [...] [...] W. powołujących Burmistrza tejże dzielnicy i jego zastępców. Wobec tego, za prawidłowe w niniejszej sprawie należy uznać wszczęcie przez Wojewodę M. w dniu [...] postępowania nadzorczego i wstrzymanie wykonania przedmiotowych uchwał. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy kwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy jest to takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Skoro Rada [...] W. nie posiadała legitymacji do kwestionowania uchwał Rady Dzielnicy [...] [...] W., to nie można zaakceptować poglądu zaprezentowanego w skardze, iż zaistniały podstawy do wydania przez Prezydenta [...] W. na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta [...] W. zakwestionowanego zarządzenia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż naruszenie powołanego przepisu przez organ gminny nosi cechy naruszenia istotnego, co uzasadniało wszczęcie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta [...] W..
Powyższy wyrok zaskarżono w całości w drodze skargi kasacyjnej, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:
- 1) art. 19 ustawy z dnia 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego [...] (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) w zw. z § 20 Statutu Dzielnicy [...] [...] W., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom w Gminie [...], zmienionej uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] Nr [...];
- 2) art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2, art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, iż Rada [...] W. nie jest uprawniona do podejmowania aktów nadzoru nad działalnością rad dzielnic [...] W., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi Prezydenta [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] W. w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy [...] [...] W..
W związku z powyższymi naruszeniami prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. nr [...] z [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Ponadto na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o zawieszenie postępowania, z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. postępowania ze skargi [...] [...] na rozstrzygnięcie Wojewody M. z dnia [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady [...] [...] z dnia [...], stwierdzających nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] [...] [...] z dnia [...] i z dnia [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono:
- I. W dniu [...] Rada [...] [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy o ustroju [...] [...] w zw. z § 20 Statutu Dzielnicy w Gminie [...] podjęła uchwały nr [...], [...] oraz [...], stwierdzające nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] w sprawie wyboru Burmistrza oraz dwóch Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...] [...] [...]. W dniu [...] Prezydent [...] [...] - działając na podstawie art. 10 ust. 4 tej ustawy, po upływie 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia rady dzielnicy i wobec braku zarządu dzielnicy - wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...]. W tym samym dniu, tj. [...], po wydaniu ww. Zarządzenia, do Rady [...] [...] wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności 22 uchwał Rady [...] [...] podjętych w dniu [...], które stwierdzały nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...], w tym m.in. uchwał w sprawie wyboru Burmistrza i Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...]. Jednocześnie Wojewoda wstrzymał wykonanie ww. uchwał Rady [...] [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] ([...]) Wojewoda M. stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta [...] [...] w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...]. Na rozstrzygnięcie to [...] W. - Prezydent [...] [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z dnia 16.10.2007 r. została oddalona. W dniu [...] Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność 22 uchwał Rady [...] [...] z dnia [...] Na to rozstrzygnięcie [...] W. - Rada [...] [...] złożyła skargę, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2007 r. (Sygn. akt II SA/Wa 1100/07) została oddalona.
- II. Związek między wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2007 r. w sprawie skarg [...] [...] na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody M. jest logiczny i niewątpliwy. Oznacza to, iż wyrok będący przedmiotem niniejszej skargi jest oczywistą konsekwencją rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do uchwał Rady [...] [...] i nie może pozostawać z nim w sprzeczności, a zatem jak długo kwestia prawidłowości ww. uchwał Rady [...] W. nie zostanie ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta, tak długo nie jest możliwe ustalenie prawidłowości stanu prawnego w sprawie niniejszej, tzn. w szczególności istnienia w chwili podejmowania przez Prezydenta [...] W. Zarządzenia nr [...] przesłanek wskazanych w art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju [...] [...]. Należy nadto wskazać, iż podstawową przesłanką oddalenia skarg w obu sprawach było przyjęcie przez Sąd, iż organ uchwałodawczy [...] [...] nie posiada w świetle obowiązującego prawa uprawnień w zakresie kontroli zgodności z prawem uchwał organów uchwałodawczych jednostek pomocniczych - Dzielnic [...] W. Okoliczności powyższe - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadniają zawieszenie rozpoznania niniejszej sprawy do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi [...] [...] - Rady [...]W. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] ([...]).
- III. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny - odwołując się wprost do wyroku z dnia 16.10.2007 r. Sygn. akt II SA/Wa 1100/07 - stwierdził, iż "Rada [...] [...] nie jest uprawniona na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ustroju miasta [...] [...] do podejmowania aktów nadzoru nad działalnością rad dzielnic [...] [...]. W tym zakresie - wobec braku uregulowań szczególnych w " ustawie warszawskiej" podmiotami legitymowanymi do sprawowania nadzoru nad działalnością organów dzielnic są w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa." W konsekwencji Rada [...] [...] "nie mogła skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uchwał Rady Dzielnicy [...] [...] [...] powołujących Burmistrza tejże dzielnicy i jego zastępców ", a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] W. z dnia [...], mimo niedostatecznego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z taką wykładnią przepisów prawa, w rażący sposób godzącą w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowaną przepisami Konstytucji - w szczególności art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 - nie sposób się zgodzić. W tej sytuacji konieczne jest ponowne dokonanie analizy przepisów ustrojowych odnoszących się do [...] [...], w szczególności ustawy o ustroju miasta stołecznego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Art. 5 ust. 1 ustawy przewiduje, iż w [...] W. utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic [...] [...] - inaczej niż w przypadku jednostek pomocniczych innych gmin - jest obowiązkowe. Jednakże istota prawna jednostek pomocniczych gminy [...] W. nie odbiega zasadniczo od istoty i statusu prawnego jednostek pomocniczych innych gmin. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę [...] [...] i innych uchwał Rady [...] [...] przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Co prawda na mocy art. 15 ustawy gminy warszawskie utworzone na podstawie ustawy z dnia 25.03.1994 r. o ustroju miasta stołecznego [...] oraz dzielnice w Gminie [...] zostały z dniem wejścia w życie ustawy zniesione, jednakże do chwili uchwalenia statutów dzielnic [...] [...] m.in. dotychczasowe statuty dzielnic w gminie [...] nadal znajdują zastosowanie (art. 19 ustawy - przepisy określające organizację dotychczasowych gmin warszawskich, dzielnic w gminie [...] oraz gminy [...] w zakresie niesprzecznym z niniejszą ustawą). Przenosząc powyższe na grunt statutu Dzielnicy w Gminie [...] (tzn. m.in. Dzielnicy [...]) należy zauważyć, iż zgodnie z § 20 Statutu działalność Dzielnicy podlega nadzorowi przy zastosowaniu kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór sprawuje Zarząd Gminy (obecnie - Prezydent [...] [...]) i Rada Gminy (obecnie Rada [...] [...]). W przypadku uchwał Rady Dzielnicy ich nieważność stwierdza Rada Gminy (Rada [...] [...]) na wniosek Zarządu Gminy (Prezydenta [...] W.). Odnosząc powyższe regulacje do uprawnień nadzorczych nad działalnością gminną, należy stwierdzić, iż nadzór, o którym mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do działań organów gminy. I tak - zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wojewoda jako organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze tylko i wyłącznie w odniesieniu do uchwał lub zarządzeń organów gminy. Jednostki pomocnicze gmin są odrębnymi, ale nie samodzielnymi podmiotami administracji publicznej, wykonującymi określone zadania ustawowo przypisane gminom, przekazane im w drodze statutowej. Dzielnice [...] [...] są ustawowo powołanymi obowiązkowymi korporacjami prawa publicznego wewnątrz korporacji, jaką jest [...] W.. Uchwały i zarządzenia ich organów nie są uchwałami i zarządzeniami organów gminy. Oznacza to, iż wojewoda nie ma uprawnień nadzorczych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wobec takich uchwał/zarządzeń, a takie założenie wyraźnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec brzmienia art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organy nadzoru (tzn. Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa) mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami, wykładnia przepisów przyjęta za podstawę orzeczenia, jako sprzeczna z prawem, nie może się ostać. Wbrew normom prawa i konstytucyjnej zasadzie samodzielności gminy i sądowej ochronie tej samodzielności Sąd w konsekwencji przyjął, iż § 20 Statutu Dzielnicy w Gminie [...], określający zasady i tryb nadzoru nad uchwałami i zarządzeniami organów Dzielnicy i przewidujący w tym zakresie uprawnienia odpowiednio Rady [...] [...] i Prezydenta Rady [...] [...] - jako sprzeczny z ustawą oraz ustawą o samorządzie gminnym - w myśl art. 19 ustawy nie ma zastosowania. Tym samym Sąd zakwestionował uprawnienie Rady [...] [...] do kontroli legalności uchwał rady dzielnicy i doprowadził do uchylenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. w sprawie niniejszej. Jak to wskazano w powyższym wywodzie przyjęcie przez Sąd błędnej wykładni przepisów prawa skutkowało orzeczeniem, które - jako niezgodne z prawem - w toku kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinno zostać utrzymane.
- IV. Na zakończenie należy podnieść, iż przy wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za Wojewodą M., iż Zarządzenie Prezydenta Nr [...] [...] W. z [...] o powołaniu Zarządu Dzielnicy [...] zostało wydane po doręczeniu przez Wojewodę M. zawiadomienia do Rady [...] [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz o wstrzymaniu wykonania uchwał podjętych [...], podczas gdy Zarządzenie to zostało wydane przed otrzymaniem przedmiotowego zawiadomienia. Okoliczność ta ma znaczenie podstawowe dla prawidłowości oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie. Oznacza to, wbrew ustaleniu Sądu, iż wydając Zarządzenia Prezydent nie naruszył prawa, bowiem w chwili wydawania Zarządzenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwał Rady [...] [...] nie zostało Radzie doręczone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jest on zasadny, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego ustalenia, czy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta [...] [...] z [...], stwierdzających nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] Miasta [...] W. z [...] i z [...] jest zgodne z prawem, czy też nie. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest w toku – na mocy wyroku NSA z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 127/08 sprawa ta została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skoro więc rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, to postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należało zawiesić na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy.