Uzasadnienie
II OSK 1346 / 05
Uza Sadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez H. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2004 r., którą to decyzją nakazano K. i W. S., współwłaścicielom nieruchomości przy ul. G. w Z., rozbiórkę budynku warsztatowego murowanego, parterowego, samowolnie wybudowanego na terenie powyższej nieruchomości przy granicy z nieruchomością przy ul. G., zrealizowanego jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga H. K. jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Okolicznością bezspornie ustaloną w przedmiotowej sprawie jest fakt samowolnego wybudowania budynku warsztatowego w 1993 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), co oznacza, iż na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie stosuje się dotychczasowe przepisy - tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane z 1974 r."
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie zachodzi określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podstawa wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Niewątpliwie przedmiotowy obiekt, ze względu na swoją funkcję, jaką jest warsztat ślusarski nie narusza ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Zgierzu Nr X/30/79 z dnia 28 czerwca 1979 r., obowiązującego w dacie budowy. W planie tym bowiem dla całej wsi P. określono jako funkcje wiodące: mieszkalnictwo, rolnictwo oraz ośrodek usług podstawowych. Zgodzić się więc trzeba w ocenie Sądu, iż warsztat ślusarski stanowi usługę podstawową obsługującą zarówno potrzeby mieszkalnictwa, jak i rolnictwa.
Zdaniem Sądu wydanie nakazu w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy rozbiórka stanowi jedyny sposób wyeliminowania skutków samowoli, o jakich mowa w tym przepisie. Tymczasem ograniczenie emisji hałasu wynikłego z działalności warsztatu może nastąpić w niniejszej sprawie niewątpliwie bez konieczności rozbiórki obiektu budowlanego.
Skoro zatem stan faktyczny sprawy nie spełniał hipotezy normy określonej w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., lecz przemawiał za doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem, obowiązkiem organu I instancji, wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a., było zgromadzenie materiału dowodowego w oparciu o art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i na podstawie przedłożonych dokumentów, ustalenie jakie działania są konieczne, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- a) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię,
- b) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie strony skarżącej Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania (art. 106 § 3 P.p.s.a.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pełnej informacji o treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie samowoli budowlanej. Było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości pojawiających się w związku z zapisem ogólnym w treści planu "ośrodek usług podstawowych". Szczegółowe zapisy znajdujące się w części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego wskazują jednoznacznie, że zapis ten dotyczy wyłącznie ściśle określonej inwestycji, nie odnosi się natomiast do sposobu zagospodarowania całej wsi P. Wynika to choćby z faktu, iż w planie dopuszczono lokalizację rzemiosła uciążliwego jedynie wzdłuż ulicy O. i Og.
Nadto przewidziano rezerwę na usługi ponadpodstawowe, które nie znajdą się w programie ośrodka usługowo-handlowego. Zaniechanie wyjaśnienia tej zasadniczej wątpliwości skutkowało też zaniechaniem oceny, czy warsztat ślusarski jest usługą uciążliwą. Nawet gdyby przyjąć, że jest to usługa podstawowa to jednocześnie może to być usługa uciążliwa, a lokalizacja takiej usługi została ograniczona jedynie do pasa wzdłuż ul. O. i Og. Tymczasem usługa uciążliwa, a taką jest niewątpliwie warsztat ślusarski, została zlokalizowana samowolnie w tej części wsi P., dla której plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał lokalizacji tego typu inwestycji.
Zatem nie można zdaniem skarżącego, podzielić wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku poglądu, iż brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Nie można też zaakceptować zdaniem strony wnoszącej kasację poglądu, iż taki nakaz rozbiórki nie znajduje oparcia w treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd nie rozważył, czy usytuowanie samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy nieruchomości sąsiedniej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w sytuacji gdy emisja hałasu jest tak dokuczliwa, że uniemożliwia normalne funkcjonowanie na nieruchomości sąsiedniej, a lokalizacja przedmiotowego budynku utrudnia korzystanie z nieruchomości skarżącego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.
Podkreślić trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu uchybienia według strony skarżącej dyspozycji art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji "przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pełnej informacji o treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie samowoli budowlanej". Zarzut ten jest chybiony, bowiem w aktach przedmiotowej sprawy jest dokument stanowiący wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie niezbędnym dla rozpoznania niniejszej sprawy.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną interpretacje tego przepisu. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tegoż przepisu, a także treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie nie została skutecznie przez stronę wnoszącą kasację zakwestionowana. Ograniczenie się bowiem we wniesionej kasacji tylko do przypisania innej treści dokumentom niż ta, którą przyjął Sąd pierwszej instancji nie może stanowić o skuteczności przestawionego zarzutu w sytuacji, gdy jednocześnie nie wskazano w kasacji przepisu prawa, którego naruszenie uprawniałoby do odmiennej interpretacji tychże dokumentów.
Istotnym jest przy tym to, że kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Fakt, że nie przedstawiono w skardze kasacyjnej skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązujących w postępowaniu przed sądem administracyjnym w zestawieniu z przepisami postępowania w oparciu, o które wydana była decyzja organu odwoławczego, czyni niemożliwym zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do oceny zasadności decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a.
Konsekwencją braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i wskazywanego już na wstępie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) było uznanie za wiążącą w niniejszej sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Z oceny tej wynika zaś, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do stwierdzenia, że organy odwoławczy upoważniony był do wydania decyzji kasacyjnej, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś istniejący w sprawie stan faktyczny wskazywał na konieczność przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że w wypadku samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przepis ten znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. Z tych też względów trafnie przyjął, Sąd pierwszej instancji, że wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym także w oparciu o art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ta z kolei okoliczności uzasadniała przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przez organ odwoławczy, a w efekcie oddalenie skargi wniesionej na tą decyzję uznać trzeba za zasadne.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.