Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 848/14 (dalej wyrok z 12 marca 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) orzekając w sprawie ze skargi B. S. i W. S. (dalej inwestorzy, odwołujący się albo skarżący) w pkt I uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB albo organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś w pkt III zasądził od ZWINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu (dalej PINB albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.), wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu tymczasowego - obiektu z płyty obornickiej - zaplecze kuchenne z dostawionym barem piwnym o łącznej powierzchni zabudowy 24,08 m2, położonego na wyodrębnionym terenie działki nr [...], przy ul. [...] w U. PINB podniósł, że w dniu 17 października 2013 r. pracownicy przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], przy ul. [...] w U. Kontrolę przeprowadzili na wyodrębnionych działkach, oznaczonych dla potrzeb dzierżawy od nr [...] do nr [...], w obecności poszczególnych dzierżawców oraz dyrektora spółki "[...]" - właściciela działki nr [...].
W wyniku ustaleń kontroli stwierdzono, że na wyodrębnionej działce oznaczonej dla potrzeb umowy dzierżawy nr [...], dzierżawcy terenu ustawili następujące obiekty tymczasowe: przyczepę gastronomiczną, obiekt zaplecza kuchennego z barem piwnym oraz konstrukcję drewnianą - wiatę.
Obiekt zaplecza kuchennego, z tzw. płyty obornickiej, ustawiony został w 2011 r. na utwardzonym terenie, na dodatkowej wylewce betonowej. Jest to zabudowa w kształcie litery "L", o wymiarach 5,40 m x 2,0 m + 2,10 m x 3,0 m. Do obiektu dostawiono barek piwny konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,45 m x 2,85 m. Łączna powierzchnia tej zabudowy wynosi 24,08 m2. Na posadowienie powyższego obiektu, inwestorzy nie mieli pozwolenia właściwego organu.
Wskazując na art. 28-31 pr.bud. organ I instancji uznał, że opisany powyżej obiekt nie został zakwalifikowany do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających zgłoszenia, ponieważ nie jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie jest to również obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Nie można uznać, że jest to obiekt określony w art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.
Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, należało uznać, że ww. obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do których zastosowanie mają przepisy art. 48 pr.bud. W związku z tym, że zachodziła niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. i części obrębów W. i G. uchwalonego uchwałą nr XLIV/306/2010 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 listopada 2010 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 135, poz. 2707), który w § 11 wprowadził zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Na skutek wniesionego przez W. S. odwołania, ZWINB decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, w całości podzielił ustalenia organu I instancji.
Z ustawowej definicji tymczasowego obiektu budowlanego, wynikającej z art. 3 pkt 5 pr.bud. wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje takich obiektów. Pierwszy - to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi zaś to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę.
Niepołączony trwale z gruntem obiekt - zaplecze kuchenne z dostawionym barem piwnym o łącznej powierzchni zabudowy 24,08 m2 - nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 pr.bud., w związku z art. 30 ust. 1 pr.bud., zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie.
Zdaniem organu II instancji, inwestycja, będąca przedmiotem sprawy, narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pr.bud. Organ II instancji uznał więc, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, tym samym prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji jako naruszającej prawo, przez niewykonanie obowiązku zbadania przedstawionej sprawy, na tyle wyczerpująco pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, aby nie było wątpliwości i poczucia skrzywdzenia niewłaściwą decyzją jednej ze stron postępowania.
W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wydając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji stwierdził, że wydanie nakazu rozbiórki powinno zostać poprzedzone ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, a w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniem prowadzenia budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Po tych ustaleniach możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy, tj. zbadania zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (w przypadku gdy taki plan nie obowiązuje) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.
W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie do końca spełniły wymogi co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu stanu faktycznego organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić,na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji ze wskazaniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę.
Organy obu instancji przytoczyły szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu powinna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanego zaplecza kuchennego z dostawionym barem piwnym.
Ogólnikowe stwierdzenie jedynie, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym pozostaje niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu - na co wskazuje treść odwołania i skargi, jak i dla sądu, który w tym zakresie nie może zastąpić organu, a także dokonać właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Formułując wskazania dla organu sąd podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł ZWINB, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z 12 marca 2015 r. w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, poprzez obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności:
- 1) art. 77, 80 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy, uniemożliwiające ustalenie charakteru obiektu budowlanego,
- 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że uzasadnienie nie jest wyczerpujące, a rozstrzygnięcie nie znajduje w nim odzwierciedlenia, a przede wszystkim wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i niewskazanie, która z tych definicji ma zastosowanie do wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej. W konsekwencji stwierdzenie - wybudowany obiekt tymczasowy jest niewystarczający i nie daje możliwości Sądowi dokonania właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 7 stycznia 2017 r. swój pogląd w sprawie przedstawili skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną złożoną przez ZWINB, Naczelny Sąd Administracyjny był związany, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., sformułowanymi w środku odwoławczym podstawami, nie stwierdzając z urzędu zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnionymi okazały się oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, tj. zarówno art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie trafnie zauważył, że sąd I instancji jedynie ogólnikowo wskazał na naruszenie przez organ administracji tych przepisów, nie wskazując konkretnych uchybień, które popełnione zostały przy wydaniu decyzji z 27 czerwca 2014 r. Bezpośrednim tego dowodem jest ogólnikowa forma udzielonych przez sąd wskazań dla organu, które powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poprzez odwołanie się do stwierdzenia, że organ powinien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie oraz podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny przez organy obu instancji nie wzbudza wątpliwości. Bezspornym pozostaje, że skarżący samowolnie ustawili na części dzierżawionej przez Nich działki nr [...], położonej w U. zaplecze kuchenne z płyty obornickiej z dostawionym barem piwnym o łącznej powierzchni zabudowy 24,08 m2. Obiekt zaplecza kuchennego został ustawiony w 2011 r. na utwardzonym terenie, na dodatkowej wylewce betonowej. Przybrał on kształt litery "L" o wymiarach 5,40m x 2,0m + 2,10m x 2,85 m.
Skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę powyżej wskazanego obiektu budowlanego, który został przez organy obu instancji w prawidłowy sposób zaliczony do kategorii obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2014 r. działając na podstawie art. 29 w zw. z art. 30 pr.bud. prawidłowo przyjął, że zaplecze kuchenne z dostawionym barem piwnym, nie połączone trwale z gruntem, ustawione na okres powyżej 120 dni powinno było zostać wybudowane w oparciu o wcześniej uzyskane pozwolenie na budowę. Wydanie takiej decyzji nie byłoby jednak możliwe w zaistniałym stanie faktycznym, ponieważ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. i części obrębów W. i G. - część A, uchwalonego przez Radę Gminy Ustronie Morskie z 5 listopada 2010 r., nr XLIV/306/2010, ustalony został zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej, obejmujący działkę nr [...], położoną przy ul. [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w decyzji z [...] czerwca 2014 r. nie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. Za wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji nie mogło także przemawiać spostrzeżenie, że pozostaje ona niezrozumiała dla skarżących, bez wskazania konkretnych błędów w logicznym rozumowaniu organu oraz w dokonaniu wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów pr.bud.
Mając na uwadze niesporny stan faktyczny oraz prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały w niej podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Z tego powodu w I pkt wyroku Sąd uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że decyzja z [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa (art. 151 p.p.s.a.). W pkt II Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.