Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1353/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 809/18, oddalił skargę A. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.;
2. 1) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. na skutek uznania, iż organ odwoławczy podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostało oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności poprzez uznanie, że istotniejsze dokumenty zalegające w aktach zostały poświadczone za zgodność, wskutek czego Sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób właściwy ustalił stan faktyczny sprawy;
3. 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;
4. 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą oraz naruszenie tego przepisu poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutu co do niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
5. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, w konsekwencji niewytłumaczenia w sposób należyty przesłanek którymi kierował się Sąd oddalając skargę na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
6. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.,
7. 1) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły podstawy do jego zastosowania i nałożenia nakazu rozbiórki;
8. 2) art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu indywidualnego obywatela, w sytuacji, gdy brak było dostatecznych przesłanek do umorzenia postępowania, a ponadto interes indywidualny i publiczny wymagał kontynuowania postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu, które to koszty nie zostały pokryte przez skarżącą w całości ani w części oraz z ostrożności procesowej - w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej, o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. i nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego przez wzgląd na jej stan majątkowy, wiek i sytuację życiową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez uznanie, że istotniejsze dokumenty zalegające w aktach zostały poświadczone za zgodność, nie jest zasadny.

Jest oczywiste, że ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 961/15, wynikał obowiązek oparcia istotnych ustaleń na oryginałach dokumentów lub na uwierzytelnionych kopiach. Konieczne jest także spostrzeżenie, że za podstawowy dowód Sąd uznał wówczas decyzję o pozwoleniu na budowę, która co do zasady wykluczałaby uznanie, że obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej skutkującej zastosowaniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w sprawie II SA/Kr 961/15 WSA powołał się na: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Za warunek konieczny przyjęcia, że obiekt został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, Sąd uznał tożsamość inwestycji.

W związku z tym wskazał na potrzebę zbadania, czy decyzja o pozwoleniu na budowę rzeczywiście istniała i odpowiada jej zrealizowana inwestycja, a także, czy i w jakim trybie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze MWINB ustalił, że pozwolenie na budowę stacji napełniania gazem skroplonym propan-butan zbiorników samochodowych oraz butli zostało udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Pszczynie z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr [...]. Dokument ten został dołączony do akt sprawy z adnotacją o ostateczności. Nadto, dokument ten opatrzono adnotacją o zgodności z kserokopią, wykonaną w przeszłości przez pracownika, który nie jest już zatrudniony w PINB. Kwestię tę wyjaśniono w piśmie PINB w Oświęcimiu z dnia [...] września 2016 r. Wraz z pismem przekazano do MWINB akta sprawy zawierające uzupełniony materiał dowodowy, w wykonaniu postanowienia MWINB z dnia [...] lipca 2016 r., wydanego na skutek wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 9 grudnia 2015 r. Wśród szeregu dokumentów (k: 1-226) znajduje się także wydana na wniosek K. i M.. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Pszczynie z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny budowy stacji napełniania gazem skroplonym propan-butan zbiorników samochodowych i butli na działce nr [...], położonej w B., przy ul. S. W skardze kasacyjnej nie podważono wiarygodności tych dokumentów, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę i poprzedzającej ją decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Na podstawie poświadczonego za zgodność z oryginałem protokołu oględzin z dnia 8 lipca 2002 r. organ odwoławczy ustalił, że na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. S. w B. zostały wykonane dwa obiekty, w tym stacja napełniania gazem propan-butan, odpowiadająca zakresowi pozwolenia na budowę. Wiarygodności i mocy dowodowej tego dowodu wnosząca kasację również nie podważyła.

MWINB ustalił także, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu wydał pozwolenie na użytkowanie stacji napełniania gazem, zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r. oraz decyzję z dnia [...] października 2007 r. (decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę). Istnienie w obrocie prawnym tych decyzji nie zostało zakwestionowane.

W rezultacie, należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie, według którego, organ odwoławczy ustalił właściwie stan faktyczny, mający pokrycie w dokumentach, najistotniejsze dokumenty zostały zaś poświadczone za zgodność.

Prawidłowa jest więc ocena, że zalecenia Sądu w tym zakresie zostały wykonane.

Niezależnie od tego podkreślić trzeba, że ani w opisie naruszenia sformułowanym w analizowanym zarzucie kasacji, ani w uzasadnieniu kasacji nie skonkretyzowano, jakie dokumenty, istotne w sprawie nie zostały poświadczone za zgodność, a w związku z tym, jakie dokumenty nie stanowią wiarygodnej podstawy dowodowej dla ustalenia przyjętego stanu faktycznego.

Podobnie, w kasacji nie wskazano, jakie okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, nie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy w sposób pełny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca kasację w tym zakresie stwierdziła jedynie, że zbyt wcześnie oceniono, iż obiekt nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Do tego przedwczesnego uznania, że obiekt nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlane doszło zaś, zdaniem wnoszącej kasację, na skutek braku wyjaśnienia w sposób pełny stanu faktycznego sprawy.

Jak zaś wynika z poprzedzających uwag, stanowisko o braku podstaw do przyjęcia samowoli budowlanej zostało oparte na dowodzie z decyzji o pozwoleniu na budowę, protokole oględzin i decyzji pozwoleniu na użytkowanie. Dowodom tym kasatorka nie przeciwstawiła żadnych dowodów, które podważałaby rezultat postępowania wyjaśniającego. Nie skonkretyzowała okoliczności, które mogłyby podważyć ustalony stan faktyczny, ani dowodów, które mogłyby mieć znaczenie w procesie ustalania omawianej istotnej okoliczności faktyczno-prawnej.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym, który zdaniem skarżącej nie został wyjaśniony w sposób pełny, co doprowadziło do oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17). Żadna z takich okoliczności procesowych nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., znak: WOB.7721.231.2016.PCIE, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego (stacji gazowej) orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi wynika zaś nie z art. 134 § 1 P.p.s.a., ale z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej. Podnoszone w opisie naruszenia omawianego zarzutu "niewytłumaczenie w sposób należyty przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając skargę" jest zagadnieniem z dziedziny trafności wyroku. Merytoryczna trafność rozstrzygnięcia nie może zaś być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nawiązując do kwestii "pominięcia rozpatrzenia zarzutu co do niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (podniesionej w zarzucie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdzić najpierw trzeba, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania.

Skoro bowiem obszernie wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stacja napełniania gazem została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym, to badanie legalności inwestycji, w tym także badanie zgodności projektu z planem, nie może abstrahować od pozostawania decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym. Legalność budowy potwierdziła, co także odnotował Sąd w uzasadnieniu wyroku, decyzja PINB w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Skoro inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, nie było podstaw do nałożenia, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazu rozbiórki spornej stacji napełniania gazem. Dodać warto, poza granicami kasacji, że Sąd pierwszej instancji wykazał, że nie było także podstaw do wydania nakazów w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.