Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. II SA/Kr 1698/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. A. P., właścicielka działki nr [...], wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o nakazanie rozbiórki budowli lub jej fragmentu pozostałego po dawnym szambie na terenie sąsiedniej działki nr [...] w miejscowości W. Z.. W swoim wniosku strona cytując fragment z uzasadnienie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r.: "Organ przychyla się do stanowiska Skarżącej iż będący przedmiotem postępowania obiekt nie został całkowicie rozebrany" wskazała, że inwestor nie miał pozwolenia na wybudowanie obiektu, a nadto, że wybudowany obiekt nadal zanieczyszcza grunt zagrażając jej ujęciu wody pitnej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki pozostałości po dawnym szambie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania zakończonego decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego przez M. D. zbiornika na terenie działki nr [...] jako podziemnego pomieszczenia gospodarczego (piwniczki do przechowywania warzyw) ustalono, że zbiornik, mający pełnić funkcje piwniczki, a wybudowany jako zbiornik typu szambo, został rozebrany. Gruz budowlany pozostały po rozbiórce zbiornika nie stanowi obiektu budowlanego ani budowli, a jego gromadzenie nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane.
W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ingerowania w sprawę gromadzenia śmieci czy gruzu na terenach osób prywatnych. W takim zakresie zastosowanie mogą znaleźć przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.).
W wyniku rozpatrzenia zażalenia A. P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał powyższe postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 61a § 1 k.p.a. wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Organowi bowiem z urzędu jest wiadomym, że w sprawie szamba, którego pozostałości objęte są wnioskiem strony, została wydana ostateczna decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r., w której przesądzony został fakt zasypania szamba na działce nr [...] w W. Z. płytami betonowymi.
Ponadto w wydanym w sprawie wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skoro nie istnieje fizycznie żadna budowla mająca cechy fizyczne zbiornika albo piwnicy, brak w sprawie podstaw do wydania decyzji merytorycznej, zaś właściwym sposobem zakończenia postępowania jest wydanie decyzji o jego umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zatem stwierdzić, że w sprawie pozostałości po dawnym szambie, których nakazania rozbiórki domaga się wnioskodawca nie może zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie odpowiada zatem prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a., wynika, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony bądź też, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej).
Sąd przypomniał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. Jak wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd, w toku postępowania dowodowego prowadzonego po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. II SA/Kr 527/12 organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały za udowodnione, że sporny zbiornik typu szambo na działce nr [...] przestał istnieć. Działania inwestora po wydaniu tego wyroku organ pierwszej instancji uznał za rozbiórkę przedmiotowego zbiornika.
W ocenie Sądu, przeprowadzone oględziny w dniu 18 października 2013 r. w powiązaniu z zeznaniami D. D., M. S. i J. S. dowodziły, że przedmiotowy zbiornik nie istnieje. Teren na powierzchni gruntu zagospodarowano w inny sposób niezwiązany z poprzednim istnieniem zbiornika. W tym zakresie nie miało znaczenia to, że pod powierzchnią gruntu pozostały rury, beton albo elementy inne niż ziemia.
Sąd I instancji wskazał, że z prawomocnego wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. wynika, iż w sprawie nie istnieje fizycznie jakakolwiek budowla mająca cechy fizyczne zbiornika albo piwnicy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W niniejszej sprawie należy zatem podzielić pogląd organów administracyjnych rozpoznających sprawę, że pozostałości po dawnym szambie nie stanowią obiektu budowlanego ani budowli i nie można w tej kwestii wydać nakazu rozbiórki. W sprawie zaistniała tym samym przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a., gdyż brak jest obiektu, który mógłby stać się przedmiotem postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie doszło już do wydania ostatecznej decyzji, a tym samym istnieją uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie z wniosku skarżącej nie może być wszczęte i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył budowli powstałej w wyniku przebudowy uprzednio wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe, a skarżąca opisała w jaki sposób jego użytkowanie narusza przepisy prawa budowalnego, wskazując w szczególności, że budowla została wybudowana nielegalnie, nie jest szczelna, a nieczystości ciekłe są do niej doprowadzane z garażu rurami znajdującymi się pod kostką brukową, co powoduje, że takie użytkowanie budowli stanowi zagrożenie zanieczyszczeniem jej ujęcia wody pitnej, które znajduje się w pobliżu,
- - art. 151 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarówno Sąd, jak i organ odwoławczy byli związani oceną prawną Sądów orzekających w sprawach dotyczących nielegalnej budowy zbiornika na nieczystości ciekłe, mimo iż doszło do zmiany stanu faktycznego i wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez skarżącą dotyczył nowej budowli, która powstała w wyniku przebudowy w kwietniu-maju 2012 r., podczas gdy powołane orzeczenia dotyczyły kwestii wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zbiornika na nieczystości ciekłe jato pomieszczenia gospodarczego podziemnego, a sprawa prowadzona w tym zakresie została umorzona z uwagi na przebudowę lub częściową rozbiórkę zbiornika.
W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła różnicę w zakresie przedmiotu sprawy, która była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 92/14 oraz sprawy zainicjowanej nowym wnioskiem. Konsekwencją tego była konieczność ustalenia stanu faktycznego w toku postępowania wszczętego tym wnioskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Istota rozbieżności jaka powstała pomiędzy wnoszącą skargę kasacyjną a Sądem I instancji dotyczy tego, czy wniosek A. P. z dnia 23 kwietnia 2014 r. dotyczył tej samej sprawy, w której swoją ocenę prawną wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 92/14, przez co ocena ta, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., powinna być uwzględniona przy rozpatrywaniu przez organ nadzoru budowlanego zgłoszonego przez wnioskodawczynię nowego żądania. Zdaniem skarżącej na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego jednak nie podziela. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Orzeczenie to kontrolowało legalność decyzji organu nadzoru budowlanego w kontekście tego, jakie skutki prawne na dopuszczalność wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego przez M. D. zbiornika na terenie działki nr [...] z przeznaczeniem na podziemne pomieszczenie gospodarcze wywarła jego późniejsza likwidacja przez inwestora. Należy zauważyć, że Sąd we wskazanym wyroku nie stwierdził wyłącznie tego, że art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie może stać się podstawą prawną do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu nieistniejącego albo nie posiadającego cech pozwalających go użytkować, zwłaszcza w sytuacji rezygnacji inwestora z możliwości korzystania z obiektu i pozbawienia go właściwości, od posiadania których korzystanie z obiektu jest uzależnione.
Sąd stwierdził bowiem, że wobec zasypania spornego zbiornika typu szambo, nawet bez dokonania likwidacji jego pozostałości znajdujących się pod poziomem gruntu, nie ma również podstaw do przekształcenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zbiornika w inne postępowanie dotyczące utrzymania obiektu budowlanego, w szczególności, czego żądała skarżąca – postępowanie określone w art. 46 i 47 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Ocena prawna Sądu wskazywała zatem na to, że "nieistnienie fizyczne" jakiejkolwiek budowli mającej cechy fizyczne obiektu użytkowego sprzeciwia się tak możliwości żądania usunięcia przez inwestora stanu zagrożenia wywołanego nieodpowiednim stanem technicznym pozostałości po zbiorniku bądź użytkowania go w sposób zagrażający środowisku, czy też rozbiórki tychże pozostałości i uporządkowania terenu na podstawie art. 47 cyt. wyżej ustawy.
Treść żądania sformułowanego we wniosku o wszczęcie postępowania wskazuje na to, że skarżąca nie zarzuca, iż w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego, który polega na tym, że właściciele działki nr [...] – po likwidacji zbiornika – wykonali roboty budowlane, które służyły przywróceniu temu zbiornikowi jego pierwotnej funkcji, tj. funkcji szamba, niezależnie od tego, że obiekt ten, jak wskazywały ustalenia faktyczne, nigdy nie służył jako zbiornik na nieczystości. Skarżąca odnosi bowiem swój zarzut do tego stanu fizycznego zbiornika, jaki przybrał on wskutek działań inwestorów, którzy dokonali jego likwidacji poprzez skucie płyt i zasypanie otworu gruzem oraz ziemią. A zatem do tego stanu faktycznego, który został już uwzględniony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 92/14 jako podstawa faktyczna kontrolowanej decyzji o umorzeniu postępowania.
Należy przypomnieć, że w wyroku tym Sąd odwołał się do ustaleń faktycznych, które wskazywały na likwidację zbiornika na nieczystości, której forma techniczna w sposób niewątpliwy uniemożliwiała pełnienie przez tenże zbiornik takiej funkcji w przyszłości. Z zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku opisu stanu faktycznego wynika, że D. D. wskazała "[...] przebieg przyłącza kanalizacji (od budynku do studzienki z włazem następnie obok garażu wolnostojącego do kolejnej studzienki znajdującej się na sieci kanalizacyjnej). Sprawdzono również pomieszczenie garażu i stwierdzono, że nie ma tam studzienki, która odprowadzałaby wodę z pomieszczenia garażowego.
Jednocześnie D. D. oświadczyła, że w miejscu, którym było szambo ma zagospodarowaną działkę i nie chce jej niszczyć. W trakcie oględzin nie wykonano odkrywek, lecz dokonano jedynie niewielkiego wykopu pod znajdującym się na posesji wiatrakiem - obiektem małej architektury. W wykopie stwierdzono grunt. D. D. wyjaśniła nadto, że nie dokończono budowy na szambo, tylko wykonano zbiornik i był on wykorzystywany jako pomieszczenie na kwiaty i warzywa. Jej zięć stłukł beton, druty poodcinał, w jednej ze ścian był zrobiony otwór pod wykonanie przyłącza, którego nie zrobiono w związku z protestem sąsiadki. Zięć zasypał gruzem i ziemią wykop i nie ma już zbiornika, jest warstwa ziemi i zasiana trawa. Powyższe potwierdziła M. S.. [...] Nadto organowi odwoławczemu przesłane zostały oświadczenia E. P. i H. Ł., którzy wskazali, iż byli naocznymi świadkami zasypania przedmiotowego zbiornika gruzem i ziemią.
Zasypania dokonali M. S. i D. D..". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do wniosków wynikających z powyższych oględzin oraz zeznań świadków – wbrew odmiennej ocenie skarżącej A. P. - uznał je za w pełni wiarygodne, przez co mogły się one stać wystarczającym dowodem potwierdzającym likwidację spornego zbiornika. Nie zachodziła tym samym potrzeba, jak przyjął Sąd, wykonania innych działań kontrolnych (odkrywek), które prowadziłyby do dewastacji zagospodarowanej działki.
W swoim wniosku skarżąca stwierdza, że sporny zbiornik nadal pełni funkcje zbierające nieczystości ciekłe z budynku, co wynika z faktu, że odpady ciekłe są "doprowadzone z garażu rurami położonymi pod kostką brukową". Twierdzenie to powtórzyła w piśmie z dnia 26 maja 2014 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku, w którym wskazał, że "pozostałości po szambie" nadal pełnią funkcję zbiornika, do którego – w jej ocenie - odprowadzane są ścieki. Powyższe prowadzi do wniosku, że podstawą faktyczną żądania prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie nakazania rozbiórki budowli pozostałego po dawnym szambie jest stan faktyczny w sposób niedopuszczalny podważający ustalenia, na jakich oparł się Sąd, oddalając skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. Temu stanowi faktycznemu, do którego odwołuje się skarżąca, nie można przypisać cechy hipotetyczności, która powinna prowadzić do nałożenia na organy nadzoru budowlanego wymogu zweryfikowania jego prawdziwości w toku czynności wyjaśniających (m.in. poprzez dokonanie ponownych oględzin działki nr [...]).
Jest to spowodowane tym, że żądanie skarżącej, jeżeli uwzględnić jego treść, stanowi formę kontestacji i polemiki z wnioskami, do jakich doszedł Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wyrok ten określił skutki jakie wywarła likwidacja zbiornika, które należy rozumieć jako wykluczenie technicznej możliwości użytkowania go jako zbiornika na ścieki. Wskazał również kwalifikację prawną pozostałości po nim w świetle przepisów prawa budowlanego (brak cech budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz określił możliwość prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego względem pozostałości po zlikwidowanym zbiorniku innego postępowania. Tego rodzaju polemika z oceną prawną i wskazaniami Sądu jest niedopuszczalna, albowiem stoi w oczywistej sprzeczności, jak zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził, że wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na żądanie skarżącej wnioskowanego przez nią postępowania było niedopuszczalne, stąd organy prawidłowo odwołały się do treści art. 61a § 1 k.p.a., uznając, że zaszła w sprawie "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie mogło zostać wszczęte. W sprawie, w ślad za Sądem I instancji, należało przyjąć, że działania inwestora doprowadziły do zniknięcia obiektu budowlanego, który mógłby stać się przedmiotem dalszych czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego. Z tego względu twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, iż złożony przez nią wniosek dotyczy "nowej budowli", która powstała w wyniku dokonanej w 2012 r. "przebudowy" zbiornika jest oparte wyłącznie na własnym postrzeganiu działań inwestora i nadawaniu mu takich samym, a więc wyłącznie własnych, ocen dotyczących ich charakteru prawnego oraz zgodności z przepisami ustawy- Prawo budowlane.
Twierdzenie to odnosi się w szczególności do wysuwanej we wniosku sugestii, iż w pozostałości po zbiorniku nadal gromadzone są odpady ciekłe, co w związku z brakiem szczelności tegoż obiektu stwarza zagrożenie dla ujęcia wody pitnej położonego na działce skarżącej. Należy przypomnieć, że z niespornych ustaleń faktycznych wynika, iż ścieki z budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] nigdy nie były odprowadzane do zlikwidowanego zbiornika, albowiem jego funkcja jako szamba była jedynie projektowana i nigdy nie została zrealizowana. Budynek mieszkalny na działce nr [...] został podłączony do gminnej sieci kanalizacyjnej i w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w toku uzupełniającego postępowania odwoławczego, przed wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., nie stwierdzono, by budynek był podłączony rurami do zbiornika celem doprowadzania tam ścieków bytowych. Na powyższych ustaleniach faktycznych oparł się Sąd w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 92/14, uznając je za prawidłowe wnioski, jakie wywiodły organy z przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Powyższych ustaleń faktycznych – niezależnie od dyspozycji art. 153 p.p.s.a. – nie da się podważyć poprzez sztuczne wykreowanie "nowej sprawy", która uzasadnia potrzebę ustalenia "nowego" stanu faktycznego. Bo, o ile można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną co do tego, że cel ustalenia określonych faktów ukierunkowuje postępowanie wyjaśniające i wpływa na przedmiot przeprowadzanego dowodu, o tyle materialnym przedmiotem poznania jest zawsze pewien fragment rzeczywistości, który nie ma charakteru zmiennego tylko z tego względu, iż organ administracji publicznej orzeka w oparciu o niego w ramach rozpatrywania różnych rodzajowo spraw administracyjnych. Z tych powodów – wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej – nie ma podstaw, by uznać, że przedstawione wyżej ustalenia jako przyjęte w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie zbiornika jako dotyczące niejako "innej przedmiotowo sprawy" nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu w sprawie żądania jego rozbiórki.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.