Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r., II SA/Kr 976/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. G. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok została wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakazująca Z. G. i M. G. rozbiórkę wybudowanych bez pozwolenia części obiektu – budynku przy ul. [...] w K. – ścianek kolankowych i więźby stanowiących nadbudowę budynku. Podczas kontroli robót budowlanych ustalono, że inwestorzy rozebrali istniejący stropodach wentylowany oraz ścianki attykowe, a następnie wybudowali ścianki kolankowe od strony wschodniej i zachodniej, ścianę szczytową od strony północnej, a także osadzono murłaty i więźbę dachową po połowie dachu. W tej sytuacji art. 48 Prawa budowlanego zobowiązywał organy do nakazania rozbiórki.
W skardze do Sądu skarżący podnieśli, że do wykonania remontu dachu zostali zmuszenie bardzo złym jego stanem technicznym. Organy powinny wydać decyzje nakazujące prawidłowe zabezpieczenie budynku ze względu na zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, a nie nakazywać rozbiórkę. Przemurowana została tylko ścianka attykowa, a konstrukcja dachu postawiona jest niżej niż przed remontem, a więc nie miała miejsce nadbudowa budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż skarżący wykonali przedmiotową nadbudowę bez wymaganego prawem pozwolenia, naruszając art. 29 Prawa budowlanego. Nadbudowa mieści się w pojęciu budowy – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zrealizowane przez skarżących roboty budowlane nie były remontem dachu, gdyż nie polegały na odtworzeniu substancji budowlanej istniejącej uprzednio, lecz na stworzeniu stanu nowego. Z protokołu kontroli robót budowlanych jednoznacznie wynika, że miała miejsce realizacja nowej konstrukcji nadbudowy budynku, która znacznie odbiega od konstrukcji dachu istniejącej uprzednio. Brak jednocześnie podstaw, aby skarżący mogli skorzystać z wymienionych w art. 49 odstępstw od artykułu 48 Prawa budowlanego. Kategoryczne brzmienie powołanego art. 48 Prawa budowlanego nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, które zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej Z. G. i M. G. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji z dnia 26 września 2006 r. w całości, zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, pomimo że zachodziły przesłanki do zastosowania art. 66 i 70 Prawa budowlanego;
- 2. naruszenie prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 66 Prawa budowlanego;
- 3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że dach budynku stanowi część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego;
- 4. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do jednego przepisu prawa oraz pominięcie wszelkich innych przepisów prawa, które stanowiły podstawę działania stron w sprawie, a w szczególności art. 66 i art. 70 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan budynku stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia osób zamieszkujących budynek. Powołano się na opinię mgr inż. M. z dnia [...], z której wynikało, iż zły stan techniczny stropodachu powodował zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców i wymagał natychmiastowego remontu lub wymiany, bowiem zawilgocenie warstw stropodachu przy braku ogrzewania na piętrze może doprowadzić do przemarznięcia płyty i rozsadzenia betonu prowadząc do trwałego uszkodzenia konstrukcji oraz uniemożliwiając zamieszkanie budynku.
Skarżący podjęli kroki celem usunięcia owego zagrożenia i uzyskali w dniu [...] ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w dniu [...] wystąpili o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku. Jednak postanowieniem z [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej bezzasadnie zawiesił postępowanie ze względu na prowadzenie na nieruchomości prac rozbiórkowych mających na celu usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia poprzez rozebranie konstrukcji dachu. Prace te prowadzono w oparciu o art. 70 Prawa budowlanego, który nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i obciąża wymienione w przepisie osoby z mocy prawa. Nie było wiec możliwe zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie było uzależnione od jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, które miał rozstrzygnąć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej znając stan techniczny budynku mógł zastosować art. 100 § 2 k.p.a.
W konsekwencji tych działań skarżący nie mogli uzyskać pozwolenia na budowę, a mając na uwadze zbliżającą się zimę, i fakt, że nie mogli zamieszkiwać w budynku bez dachu, po uprzednim zawiadomieniu w dniu [...] Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego przystąpili do wymiany starego dachu na nowy. Nastąpiło to w sytuacji, w której na organie I instancji ciążył obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.
Skarżący w dniu [...] zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o przyśpieszenie wydania decyzji informując, o złym stanie technicznym budynku. Na Kolegium spoczywał obowiązek zastosowania art. 65 k.p.a. i przekazania ich podania organowi właściwemu. Interweniowali też w organie I instancji, który w konsekwencji przeprowadził w dniu [...] kontrolę, która wykazała fatalny stan techniczny dachu oraz, że skarżący "przystąpili do robót budowlanych mających na celu usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi". Organ administracji miał w tej sytuacji obowiązek wydania decyzji usuwającej zły stan techniczny budynku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale żadnych działań nie podjął. W rezultacie skarżący zostali zmuszeni do podjęcia działań wynikających z art. 70 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji uznał, że jest związany podstawą prawną powołaną w decyzji administracyjnej, powielił w ten sposób błąd organów administracji naruszając art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zobowiązujący sąd do rozstrzygania w granicach sprawy administracyjnej. Zarzucono Sądowi I instancji brak elementarnej znajomości prawa bądź też jego zignorowanie.
Z ostrożności procesowej podniesiono także wadliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, podczas, gdy dach budynku nie jest częścią obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu. Przez część obiektu budowlanego należy rozumieć przede wszystkim samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Dach budynku taką częścią nie jest nie może być także uznany za budynek, ponieważ jego warunkiem jest posiadanie dachu, który został rozebrany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a., nie oznacza to jednak, że podniesione w niej zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy.
Rozpoznając zarzut naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) uznać trzeba ten zarzut za całkowicie nieuzasadniony. Jest bowiem niewątpliwe, iż skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonali rozbiórki dachu przedmiotowego budynku, a następnie jego nadbudowy w postaci – ścianek kolankowych i więźby. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., to jest przed nowelizacją Prawa budowlanego osłabiająca rygory związane z dokonaniem samowoli budowlanej, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w każdym przypadku takiej samowoli, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były wydać decyzję nakazującą rozbiórkę takiego obiektu budowlanego lub jego części.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki do zastosowania art. 70 Prawa budowlanego. Przepis ten, w trosce o ochronę szczególnie cennych dóbr takich, jak: życie lub zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo mienia lub środowiska, nakłada na podmiot, na którym spoczywają obowiązki w zakresie napraw - określone w przepisach odrębnych lub umowach, w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części – "usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki", które mogłyby tym dobrom zagrażać.
Nie można, tak, jak interpretują to skarżący, uznawać, że z art. 70 Prawa budowlanego wypływa możliwość rozbiórki części obiektu budowlanego (dachu) i prowadzenia, nadbudowy budynku, czy też tylko, jak sugerują to skarżący "wymiany starego dachu na nowy". Abstrahując już od tego, iż z powołanego art. 70 Prawa budowlanego wynika, że wskazane w nim prace muszą być wykonane "w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego", to, jeżeli za taką uznać by opinię z dnia [...] inż. M., to prace te powinny zostać przeprowadzone w tym dniu lub bezpośrednio po nim, przepis ten nie może służyć do obejścia art. 28 Prawa budowlanego zgodnie, z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. Stan techniczny budynku nie odpowiadał w żadnym przypadku dyspozycji art. 70 Prawa budowlanego, który to przepis, jako, że zawiera rozwiązanie o charakterze wyjątkowym, musi być interpretowany ściśle. Okoliczność, zaś, że skarżący uważają, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego świadczyć może jedynie o tym, iż w takim przypadku mogli wystąpić do właściwego organu o wydanie stosownej decyzji, czego w sprawie nie uczynili.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do próby wykazania, że dach budynku nie jest częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jest całkowicie chybiony. Także próba wykazania, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem obiekt ten w wyniku wykonania rozbiórki dachu, nie posiada on właśnie dachu jest, co najmniej, całkowicie nieuprawniona.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Abstrahując od tego, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły się całkowicie niedopuszczalne uwagi pod adresem Sądu I, które w skardze kasacyjnej profesjonalnego pełnomocnika skarżących w żadnym przypadku nie powinny się znaleźć, to zarzucanie Sądowi, iż uznał, iż jest związany podstawą prawną decyzji jest chybione. Stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał bowiem w pełni zastosowanie w niej przepisu art. 48 Prawa Budowlanego.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.