Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1286/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. F. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 22 sierpnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję z dnia 8 lipca 2016 r. nr..., którą Burmistrz Z., na podstawie art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów wraz z przenośnikiem kubełkowym i koszem zasypowym w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na działce nr... w miejscowości M. gmina Z..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. A. zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., tj. oddalające skargę z uwagi na istniejący stan faktyczny w sprawie,
- – art. 33 § 1 p.p.s.a. przez brak uznania K. A. jako uczestnika postępowania gdyż z dniem 19 października 2017 r. został następcą prawnym rolnika T. A. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. F. i P. F. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku.
Podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy ponownie rozpoznawanej przez organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki zasadnicze znaczenie miała ocena prawna zawarta w poprzednim wyroku z 12 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 195/15.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wobec powyższego Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję z 22 sierpnia 2016 r., miał obowiązek sprawdzić, czy przy rozpoznaniu niniejszej sprawy organy w sposób właściwy podporządkowały się ocenie i wytycznym zawartym w wyroku z 12 sierpnia 2015 r. Zaakcentować przy tym należy, że również Sąd Wojewódzki na mocy art. 153 p.p.s.a. był związany wykładnią przepisów prawa materialnego i oceną stanu faktycznego dokonaną w pierwszym wyroku.
Dlatego słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że przyczyną wcześniejszego uchylenia decyzji w przedmiocie ustalonych warunków zabudowy było niewystarczające wyjaśnienie przesłanek do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który przewiduje odstępstwo od ustalenia warunków zabudowy, polegające na możliwości pominięcia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.
Przede wszystkim organ miał obowiązek, według wytycznych Sądu Wojewódzkiego, dokonać oceny, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i planowanymi do budowy obiektami (dwa silosy) w ramach zabudowy zagrodowej, a konkretnie, czy planowana zabudowa realizowana będzie przez inwestora na działce nr... w ramach własnej zabudowy zagrodowej, czy też inwestycja będzie związana z prowadzeniem przez synów inwestora działalności gospodarczej na tej działce.
Przypomnieć trzeba, że w pierwszym wyroku Sąd stwierdził uchybienia procesowe, polegające na tym, że organy administracji, w decydującej dla kierunku rozstrzygnięcia mierze, oparły się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, które nie zostało zweryfikowane innymi dowodami oraz nie zostało skonfrontowane z przeciwnymi oświadczeniami i dowodami przedkładanymi w toku postępowania przez skarżącą.
Co ważne Sąd Wojewódzki przesądził, że analiza akt nie potwierdza ustaleń, iż wnioskodawca planuje wybudować przedmiotowe dwa silosy na działce w ramach własnej zabudowy zagrodowej (siedliskowej) i rozwoju prowadzonego gospodarstwa rolnego. Ponadto wskazał, że dla wyjaśnienia spornych kwestii znaczenie miała okoliczność wystąpienia przez synów inwestora z wnioskiem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr... na budynek handlowo-usługowy.
Sąd Wojewódzki zwrócił ponadto uwagę na wykładnię "zabudowy zagrodowej" w kontekście art. 64 ust. 4 u.p.z.p., determinującą zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym.
Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził analizę treści kontrolowanych decyzji z konkluzją, że wbrew wytycznym wynikającym z wyroku II SA/Bd 195/15, organ odwoławczy nie zweryfikował ustaleń faktycznych odnoszących się do istotnych kwestii wskazanych w ramach oceny prawnej zawartej w poprzednim wyroku.
W szczególności Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył, że organ odwoławczy w ogóle nie zajął się zagadnieniem, czy planowana inwestycja stanowi budowę w ramach zabudowy zagrodowej, zajmując inne niż WSA w Bydgoszczy w tym przedmiocie stanowisko, że nie jest to okoliczność istotna, a wiążący w tym zakresie jest wniosek inwestora. Następnie Sąd Wojewódzki przedstawił szczegółowe uwagi co do uchybień popełnionych przez organy obu instancji, akcentując przy tym, że nie uwzględniono zalecenia sformułowanego w wyroku z 12 sierpnia 2015 r., dotyczącego konieczności uwzględnienia nie tylko interesu wnioskodawcy, ale również innych stron postępowania, co wiąże się z potrzebą dokładnego określenia rzeczywistego, a nie deklarowanego (potencjalnego) wykorzystywania przedmiotowych silosów.
Reasumując Sąd Wojewódzki uznał za konieczne uchylenie decyzji organu odwoławczego celem ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z zaleceniami wyrażonymi w wyroku sygn. akt II SA/Bd 195/15, wiążącymi na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Powyższej oceny, zawartej w zaskarżonym wyroku, nie podważono, bowiem brak jest w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że wszystkie uchybienia proceduralne dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki związane były z niezastosowaniem się przez organy obu instancji, a zwłaszcza organ odwoławczy, do oceny prawnej i wytycznych zawartych w poprzednim wyroku z 12 sierpnia 2015 r.
Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd Wojewódzki wskazał również na nieuwzględnienie wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. przez organy orzekające w sprawie, co skutkowało zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
W takim stanie sprawy nieskuteczne było postawienie samego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bez powiązania z istotną treścią wyroku związaną z art. 153 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie odnosi się do zasadniczej przyczyny uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, mianowicie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, poddając w wątpliwość zastosowane "standardy postępowania wyjaśniającego, które nie są w praktyce możliwe do zrealizowania", nie wziął pod uwagę tego, że wynikają one z wcześniej wydanego wyroku WSA z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 195/15. Spóźnione jest zatem negowanie w niniejszej sprawie oceny i wytycznych przedstawionych w pierwszym wyroku, który nie został zaskarżony, a wobec prawomocności stał się wiążący w zakresie określonym w art. 153 p.p.s.a.
Niezrozumiałe są też twierdzenia dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy ten przepis nie był podstawą wydanych decyzji, gdyż w sprawie organy obu instancji uznały za zasadne ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 64 ust. 4 u.p.z.p. W rezultacie cały wywód skargi kasacyjnej, ograniczony do lakonicznie sformułowanych polemicznych uwag, nie mógł podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., zwłaszcza że przesłanką do uchylenia decyzji było zasadniczo naruszenie art. 153 p.p.s.a., jak też przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., do którego – według strony skarżącej – doszło wskutek "braku uznania K. A. jako uczestnika postępowania gdyż z dniem 19 października 2017 r. został następcą prawnym rolnika T. A.".
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej norma wynikająca z art. 33 § 1 p.p.s.a. nie mogła być zastosowana wobec K. A., gdyż nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2016 r. Z kolei fakt, że z dniem 19 października 2017 r. K. A. przejął prowadzenie gospodarstwa rolnego po T. A. mógł ewentualnie stanowić przesłankę do złożenia przez niego wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wniosek taki jednak nie został złożony, a sama informacja przedstawiona na rozprawie przez pełnomocnika uczestnika T. A. co do faktu przekazania gospodarstwa rolnego, z wyłączeniem działki nr... objętej treścią decyzji o warunkach zabudowy, nie warunkowała podjęcia przez Sąd Wojewódzki czynności z urzędu związanych z ustaleniem kręgu uczestników w postępowaniu sądowym.
Dodać jednak trzeba, że w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki w wytycznych wskazał organowi odwoławczemu na potrzebę uwzględnienia faktu dokonanych zmian w zakresie prawa własności do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, w tym działki nr..., na której według decyzji o warunkach zabudowy miały być zlokalizowane przedmiotowe silosy.
Wobec powyższego w postępowaniu sądowym nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji nie zaistniała też przesłanka nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek B. F. i P. F., którzy osobiście złożyli odpowiedź na skargę kasacyjna, a zatem nie ponieśli kosztów postępowania podlegających zwrotowi na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 p.p.s.a.