Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Starosta Lipski – wyznaczony do załatwienia sprawy – odmówił D. S. udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. J. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 467/09 uchylił ww. decyzję Wojewody. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Starosta Lipski wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie robót objętych wnioskiem, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Z. Wezwaniem z dnia 25 czerwca 2012 r. Starosta Lipski nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o przedłożenie aktualnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, iż wyrażona jest zgoda współwłaścicieli na przedmiotową inwestycję.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Lipski ponownie odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na ww. budowę, jednakże rozstrzygnięcie to decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta Zwoleński – wyznaczony do rozpoznania sprawy – nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o wymienione w nim dokumenty do dnia 20 maja 2013 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Zwoleński na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowo – usługowego, bowiem inwestor nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. S. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie miejsc parkingowych oraz usytuowania budynku w granicy. Wojewoda stwierdził, iż inwestor nie przedłożył żadnych nowych dokumentów, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożył D. S., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego chybione jest stwierdzenie Wojewody, iż budowa pawilonu usługowo – handlowego jest niemożliwa, ponieważ podstawowym przeznaczeniem zabudowy jest zabudowa jednorodzinna, a nie usługi. Za niezasadne uznał także uzasadnienie w zakresie miejsc parkingowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, cytując art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu, wymieniając dokumenty, które należy złożyć. W postanowieniu tym skarżący został zobowiązany m.in. do usytuowania projektowanego budynku zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zwoleń – przyjętego uchwałą Nr XIII/95/2003 Rady Miejskiej w Zwoleniu w dniu 25 listopada 2003 r. (Dz. Woj. Maz. Nr 322, poz. 10337). Podkreślono jednocześnie, iż w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. wskazano, że usytuowanie budynku w granicy jest dopuszczalne jedynie w przypadku zabudowy jednorodzinnej i na działce o szerokości mniejszej niż 16 m (§ 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia), a zgodnie z ww. miejscowym planem działka leży w strefie oznaczonej symbolem U – tereny usług. Z akt administracyjnych wynika jednocześnie, iż nałożony na skarżącego obowiązek uzupełnienia wniosku nie został wykonany.
W związku z powyższym Sąd za trafną uznał ocenę organów o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Wskazując na regulacje § 12 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Sąd stwierdził, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy dopuszczalne jest jedynie w zabudowie jednorodzinnej. Tymczasem działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym symbolem U – tereny usługowe. Odwołując się z kolei do § 6 ust. 6 pkt 1 ww. miejscowego planu, Sąd za trafne uznał stwierdzenie organu odwoławczego, iż mimo, że zainwestowana działka jest węższa niż 16 m, to ponieważ nie stanowi zabudowy jednorodzinnej, a obiekt miałby zostać usytuowany w terenie przeznaczonym pod usługi nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia. W nawiązaniu z kolei do § 6 ust. 2 § 6 ust. 3 – 7, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11 miejscowego planu, Sąd stwierdził, że dopuszczona lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy działki dotyczy istniejącej zabudowy, która miałaby podlegać wskazanym w tym przepisie zmianom.
Sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki podlega regulacjom zawartym w przepisach ww. rozporządzenia. Natomiast dopuszczalność lokalizacji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego dla właściciela terenu w obrębie strefy usług, przewidziana w § 6 ust. 6 pkt 3 lit. h miejscowego planu pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem inwestycja nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale pawilonu usługowo – handlowego. Jego zaprojektowanie bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.
Trafnie zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy odniósł się także do sprzeczności projektowanej inwestycji z § 21 ust. 1 tego rozporządzenia oraz § 6 ust. 6 pkt 3 lit. e miejscowego planu. Treść § 6 ust. 6 pkt 3 lit. e planu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż obowiązkiem inwestora jest zapewnienie 100% miejsc parkingowych z wykorzystaniem działki, którą inwestor dysponuje. Dołączona do wniosku dokumentacja nie wskazuje na zaprojektowanie miejsc parkingowych z zachowaniem wymogów § 21 ust. 1 rozporządzenia w obrębie działki, którą dysponuje skarżący.
W związku z powyższym, nie budził wątpliwości Sądu brak zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z tych też względów zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu.
Jako niezasadny ocenił także Sąd zarzut nie wszczęcia przez Starostę Zwoleńskiego postępowania administracyjnego i mimo to wydania decyzji w sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Starostwo Powiatowe w Lipsku – wyznaczone do załatwienia sprawy – pismem z dnia 4 lutego 2009 r. zawiadomiło skarżącego, jak i osoby biorące udział w postępowaniu o jego wszczęciu. Postępowanie przed Starostą Zwoleńskim – wobec wyznaczenia tego organu do załatwienia sprawy – jest natomiast kontynuacją toczącego się postępowania wszczętego na wniosek z dnia 22 grudnia 2008 r. i zbędne było ponowne zawiadamianie o jego wszczęciu przez Starostę Zwoleńskiego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 175 ust. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. i art. 107 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- a. zaniechaniu przeprowadzenia wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego wg projektu indywidualnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. J. - wskutek czego okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, a wydawane decyzje były uchylane przez okres lat 5,
- b. utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] wydanej z naruszeniem postanowień art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie wskazanie ustaleń faktycznych, okoliczności dla których organy odmawiały wydania zezwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i brak prawnego uzasadnienia wydanej decyzji,
- c. naruszenie postanowień art. 141 § 4 K.p.a. przez Sąd orzekający polegające na oddaleniu skargi D. S. i utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie własnych ustaleń, nie zawsze zgodnych z decyzją Wojewody Mazowieckiego, przez co skarżący został pozbawiony prawa do ich zaskarżenia.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący na podstawie "art. 185 § 2 K.p.a." wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w powyżej określonych granicach, jako błędnie skonstruowany, a przez to niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. i art. 107 K.p.a. w związku z "art. 141 § 4 K.p.a." (zarzut c). Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu "art. 141 § 4 K.p.a." już tylko z tego powodu, że art. 141 nie zawiera takiego paragrafu. Przepis art. 141 K.p.a. dotyczący zażalenia zawiera jedynie dwa paragrafy, co wyklucza dokonanie w tym zakresie kontroli kasacyjnej. Analizując dalszą część zarzutu, zauważyć również należy, że ani w treści przedstawionego zarzutu, ani w uzasadnieniu kasacji nie wskazano, jakie własne ustalenia poczynił Sąd pierwszej instancji, na czym polega ich sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracyjne, jak również nie powiązano ich z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, którym miałby uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w ten sposób.
Brak w tym zakresie elementarnej precyzji, wymaganej przy sporządzeniu kwalifikowanego pisma procesowego, jakim jest skarga kasacyjna, przez jej autora wykluczał możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej.
Nie można było również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 K.p.a. (zarzut a – b). Wbrew twierdzeniom autora kasacji, uzasadnienie kontrolowanej w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 107 § 1 K.p.a. elementy, w tym ustalenia faktyczne, jakie poczynił w sprawie organ oraz podstawę prawną wydania w sprawie decyzji odmownej. Wbrew twierdzeniom skarżącego z decyzji tej wynika, na czym polegała niezgodność projektowanego zamierzenia budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z warunkami technicznymi. Stanowiło ją niespełnienie warunku dotyczącego miejsc parkingowych oraz usytuowania projektowanego budynku w granicy z działką sąsiednią. Jako niezrozumiałą należy ocenić argumentację zawartą w uzasadnieniu kasacji zmierzającą do wykazania, jakoby istniały dwie podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, tj. niewykonanie obowiązku uzupełnienia wniosku i sprzeczność z miejscowym planem i warunkami technicznymi, skoro zobowiązanie do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. miało właśnie na celu usunięcie tych nieprawidłowości.
Nadto skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola w jakikolwiek sposób pominęła ewentualne uchybienia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wymienionym w analizowanym zarzucie. Stwierdzić trzeba, iż kwestia niezawiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego przez organ pozostawała bez istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący nie wykazał, aby w jej wyniku, uniemożliwiono mu realizację jego uprawnień procesowym tym bardziej, że jak słusznie zwracał uwagę Wojewoda Mazowiecki, dowody w sprawie były praktycznie składane wyłącznie przez inwestora.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.