Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r., IV SA/Wa 858/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego (dalej jako: województwo) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako: SKO) z dnia 31 marca 2009 r., nr KOA/831/Ro/09 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2009 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej jako: marszałek) od decyzji Starosty Warszawskiego (dalej jako: starosta) z dnia 25 kwietnia 2008 r., umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie, a w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przepis art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) jednoznacznie wskazuje, iż prawo odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, zaś marszałek nie jest stroną toczącego się postępowania. W ocenie SKO odwołanie zostało wniesione przez organ administracji publicznej tj. marszałka, podczas gdy zaskarżona decyzja została przesłana mu jedynie do wiadomości.
Na tę decyzję skargę do WSA wniósł marszałek, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 28 i 29 kpa w związku z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zmianami - dalej jako: uogril) przez nieprawidłowe przyjęcie, że marszałek, reprezentujący województwo, nie jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja z dnia 25 kwietnia 2008 r. organu I instancji, wbrew stanowisku SKO, nie została skierowana do wiadomości, lecz została skierowana do województwa jako strony postępowania administracyjnego, o czym świadczy treść tzw. rozdzielnika decyzji. Zdaniem strony skarżącej, SKO podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie pominęło całkowicie fakt, iż województwo przymiot strony uzyskało już wcześniej w toku postępowania przed organem I instancji, bowiem zwróciło się ono wówczas o uznanie go za stronę i nie spotkało się z odmową dopuszczenia, a także skierowano do niego decyzję I instancji.
Województwo zostało więc uznane za stronę toczącego się przed organem I instancji postępowania administracyjnego, ponieważ posiadało i nadal posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu wysokości należnych opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji pod budowę [...] S. A. z siedzibą w B. Interes prawny województwa, jak podkreślono w skardze, wynika z przepisów materialnego prawa administracyjnego, tj. z art. 24 ust. 4 ogril, w świetle którego samorząd województwa jest dysponentem środków finansowych terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (dalej jako: FOGR). W wyniku decyzji wydanej przez organ I instancji na rachunek terenowego FOGR wpłynęłaby, w opinii właściwych służb urzędu marszałkowskiego województwa, mniejsza od należnej kwota środków finansowych, a decyzja SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego zamyka, zdaniem strony skarżącej, województwu drogę do ochrony prawnej swoich interesów finansowych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji podkreślił, że marszałek w kwestionowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia SKO posiada jedynie interes faktyczny, bowiem przesłanki do wywiedzenia interesu prawnego nie może, w ocenie Sądu I instancji, stanowić przepis art. 24 ust. 4 uogril, gdyż przepis ten wskazuje jedynie podmiot uprawniony do dysponowania środkami funduszu i absolutnie nie może być traktowany jako podstawa materialnoprawna dla wykazania posiadania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji starosty. WSA wskazał, że rola marszałka, w oparciu o uogril, sprowadza się do dbałości o interes publiczny, wyrażający się w przeznaczaniu środków FOGR na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych oraz na wypłatę odszkodowań przewidzianych powołaną ustawą. Powierzone zatem zadania w tym zakresie nie mogą przesądzać o nadaniu organowi administracji publicznej przymiotu strony i tym samym przyznaniu interesu prawnego do wnoszenia odwołania.
Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył powołany wyrok WSA w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 10, 28 i 29 kpa i w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zmianami - dalej jako: usw) oraz w związku z art. 24 ust. 4 uogril przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że województwo, reprezentowane przez marszałka, nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego i nie jest legitymowane do złożenia odwołania od decyzji starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest niesporny i nie budzi wątpliwości, ale nie sposób się zgodzić z wyrokiem WSA, bowiem województwo, reprezentowane przez marszałka jest stroną toczącego się przed starostą postępowania dotyczącego ponownego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów pod siedzibę [...] w B. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wynika to z faktu, iż pismem z dnia 18 lutego 2008 r., znak RW.RM.II/AZ/3047-12/08 wniesiono o dopuszczenie województwa w charakterze strony do udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie, a organ
I instancji uznał województwo za stronę toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż nie odrzucił wniosku województwa a przed wydaniem nowej decyzji umożliwił województwu jako stronie - na podstawie art. 10 kpa - zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że województwo zostało uznane jako strona toczącego się przed organem I instancji postępowania administracyjnego, ponieważ posiadało i nadal posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu wysokości należnych opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji pod budowę [...] S. A. z siedzibą w B., który wynika z art. 1 ust. 1 i ust. 2 usw oraz art. 24 ust. 4 uogril, w świetle których mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową a samorząd województwa jest dysponentem środków finansowych terenowego FOGR.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że decyzja wydana przez starostę godzi w interesy prawne, w tym interesy finansowe województwa, ponieważ w sytuacji, w której stanie się ona decyzją ostateczną, w wyniku jej wykonania na rachunek terenowego FOGR wpłynie mniejsza od należnej kwota środków finansowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.
Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 10, 28 i 29 kpa i w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 usw oraz w związku z art. 24 ust. 4 uogril przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że województwo, reprezentowane przez marszałka nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego i nie jest legitymowane do złożenia odwołania od decyzji starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r. - jest niezasadny. W rozpatrywanej sprawie NSA w pełni akceptuje argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA i uznaje ją za własną.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że obie strony niniejszego postępowania (marszałek i SKO) są zgodne co do tego, że marszałek jako dysponent środków terenowego FOGR ma interes w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów. Spór pomiędzy stronami dotyczył zaś formy tego interesu. Strona skarżąca uznawała mianowicie istnienie interesu prawnego po stronie marszałka, zaś SKO, a za nim WSA uznawał, że marszałek posiada w niniejszej sprawie tylko interes faktyczny, bowiem jest on tylko bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście kwoty śródków finansowych w FOGR, którego marszałek jest dysponentem. Zdaniem NSA, rację w sprawie ma Sąd I instancji. Skoro przepisy uogril nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce chociażby w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zmianami/) to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a wiec kpa.
Z art. 28 kpa wynika zaś, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak trafnie zaś wskazał Sąd I instancji, o istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa NSA, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści a "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa z 1996 r., nr 1, s. 5). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (tak: WSA w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Zdaniem NSA nie ma zaś takiego przepisu, który przyznawałby marszałkowi prawo do bycia bezpośrednim adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów.
Należy podkreślić, że w szczególności nie są takim przepisem powoływane w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 1 i ust. 2 usw w związku z art. 24 ust. 4 uogril, bowiem wskazują one jedynie na marszałka jako dysponenta środków z FOGR.
Nie wiążą zaś one tej pozycji z uprawnieniami w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów, bowiem rola marszałka, w oparciu o uogril, sprowadza się jedynie (aż) do dbałości o interes publiczny, wyrażający się w przeznaczaniu środków FOGR na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych oraz na wypłatę odszkodowań przewidzianych powołaną ustawą. Te zadania nie korespondują zaś bezpośrednio z kwestią zmiany przeznaczenia gruntów. Oczywiście, skoro marszałek dysponuje FOGR to można tu dostrzec zależność pośrednią z postępowaniem dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów (a właściwie należnościami i opłatami związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych), ale skutkuje ona jedynie posiadaniem interesu faktycznego w otrzymywaniu jak najwyższych wpłat na FOGR, co jednak nie uprawnia do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym.
NSA wskazuje także, że skoro marszałek - w myśl art. 12 ust. 16 uogril, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - może w odniesieniu do gruntów rolnych umorzyć w całości lub części należności i opłaty roczne już naliczone, a więc pełni rolę organu administracji - podmiotu wyodrębnionego w strukturze administracji, wyposażonego we władztwo administracyjne oraz posiadającego własne, wyróżniające go kompetencje w sprawach zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, nie może równocześnie być stroną postępowania w sprawach zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji.
Poza tym - jak trafnie wskazał Sąd I instancji - skierowanie rozstrzygnięcia do danego podmiotu nie skutkuje automatycznym przyznaniem mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jak już uprzednio wskazano, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej - takiej, która może stanowić podstawę do sformułowania owego interesu lub obowiązku.
Biorąc powyższe pod uwagę, skoro marszałek w rozpatrywanej sprawie posiadał tylko interes faktyczny a nie prawny, a w konsekwencji nie był stroną toczącego się postępowania administracyjnego, WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 10, 28 i 29 kpa i w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 usw oraz w związku z art. 24 ust. 4 uogril przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że województwo, reprezentowane przez marszałka nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego i nie jest legitymowane do złożenia odwołania od decyzji starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r., a więc skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.