Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. i W. D. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] ([...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Sądowemu Nieruchomości – P. M. i M. Ż. pozwolenia na przebudowę, częściową nadbudowę, rozbudowę (obejmującą zadaszenie dziedzińca) i pełne podpiwniczenie (budynku i dziedzińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokali usługowych parteru na restaurację oraz strychu na cele mieszkalne w budynku na działkach nr [...] i [...], obr. [...] – [...], przy ul. S. [...]/J. [...], [...], w K., wraz z rozbiórką ganków, ścian działowych i istniejącej więźby dachowej, ociepleniem części ścian zewnętrznych (wraz z ingerencją w działkę nr [...]), ociepleniem więźby dachowej, budową instalacji wewnętrznych (wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji).
Przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor uzyskał m.in.:
- – decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: przebudowa, częściowa nadbudowa, rozbudowa (obejmująca zadaszenie dziedzińca) i pełne podpiwniczenie (budynku i dziedzińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokali usługowych parteru na restaurację oraz strychu na cele mieszkalne w budynku na działkach nr [...] i [...], obr. [...] – [...], przy ul. S. [...]/J. [...], [...], w K.;
- – decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] ([...]) o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych oraz prac konserwatorskich przy zabytku nieruchomym, kamienicy przy ulicy J. [...],[...]/S. [...] w K. (nr rejestru zabytków [...]), w zakresie: przebudowy, częściowej nadbudowy, rozbudowy (obejmującej zadaszenie dziedzińca) i pełne podpiwniczenie (budynku i dziedzińca) wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic na lokal gastronomiczny, części lokali usługowych parteru na restaurację oraz strychu na cele mieszkalne oraz prace konserwatorskie przy elewacji i zabytkowych elementach wnętrza budynku. Decyzja zawiera zastrzeżenie, że wydano ją w oparciu m.in. o projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany.
Inwestor złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podkreślił, że otrzymał zgodę współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy S. [...] w K. na wykonanie ocieplenia ścian szczytowych powyżej budynku frontowego i oficyny kamienicy przy tej ulicy (działka nr [...] obr. [...] – [...]). Według jednego z takich oświadczeń, z dnia 16 stycznia 2009 r., skarżący, będący współwłaścicielami wspomnianej nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] wyrazili zgodę na takie ocieplenie pod warunkiem, że w razie własnej inwestycji będą mieli prawo zdemontować je w niezbędnym zakresie oraz że inwestor poniesie wszelką odpowiedzialność za ewentualne szkody wyrządzone podczas prowadzenia prac budowlanych.
Skarżący złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. Zwrócili w nim uwagę na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie ocieplenia części ścian zewnętrznych, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tej działki. Podnieśli również, że wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) nie wyjaśniono, czy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro ich zgoda na wykonanie ocieplenia miała charakter warunkowy.
Z kolei w późniejszym piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r. skarżący podkreślił, że inwestycja ingeruje w działkę nr [...] (ilustrując to spostrzeżenie załączonymi do pisma rysunkami) oraz że pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie obejmowało wszystkich prac, których dotyczyło późniejsze pozwolenie na budowę.
W świetle opinii biegłego geodety z dnia 12 marca 2013 r. analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionymi granicami działek [...], [...] i [...] prowadzi do wniosku, że granica pomiędzy tymi działkami przebiega w płaszczyźnie murów budynków i muru podwórza, "usytuowanie zaś muru w stosunku do granic potwierdzają wymiary zawarte w inwentaryzacji i w projekcie budowlanym". Biegły stwierdził, że rysunki załączone do pisma z dnia 27 grudnia 2012 r. "ukazujące w sposób dowolny granicę pomiędzy nieruchomościami (...) nie mają żadnego uzasadnienia w istniejących w sprawie dokumentach geodezyjnych".
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu nie zgodził się z tezą, że zakres inwestycji, której to pozwolenie dotyczyło, wykraczał poza ramy zakreślone decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz decyzją organu ochrony zabytków. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) prace rozbiórkowe oraz polegające na wykonaniu ocieplenia i instalacji wewnętrznych nie wymagają bowiem wcześniejszego ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania budynku. Pozwolenie organu ochrony zabytków odnosiło się natomiast do prac objętych projektem budowlanym, który następnie został zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] zaakcentował, że inwestor przedstawił oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, którego nikt nie zakwestionował, wraz ze zgodą skarżących na wykonanie ocieplenia na działce nr [...].
Skarżący złożyli odwołanie od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednak decyzję tę utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ odwoławczy podzielił i rozwinął stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że skarżący wyrazili zgodę na ocieplenie ścian w granicy z ich działką, przy czym w jego ocenie nie nadali jej charakteru warunkowego. Jego zdaniem treść opinii geodezyjnej z dnia 12 marca 2013 r. nie potwierdza zarzutu wskazującego na zaprojektowanie zamierzenia inwestycyjnego w sposób, w jaki mógłby częściowo naruszać tę granicę. Organ odwoławczy, nawiązując do treści art. 50 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodził się z tezą, że niektóre roboty objęte pozwoleniem na budowę nie wymagały ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie wpływają na takie parametry budynku, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji.
Stanowiły one bądź przebudowę budynku, bądź jego rozbiórkę składającą się na szeroko rozumiane urządzenie jego wnętrza lub – w przypadku więźby dachowej – zakładającą odtworzenie dachu w dotychczasowej formie. W pozostałym zakresie inwestor uzyskał natomiast decyzję o warunkach zabudowy.
Organ odwoławczy przychylił się również do sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkluzji na temat przedmiotu rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie obejmowała działki nr [...], gdyż dotyczyła jedynie zamierzenia realizowanego na działkach [...] i [...]. Wyraził pogląd, że ocieplenie zewnętrznej ściany budynku powoduje powiększenie jego wymiarów i bryły, a przez to zmianę formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu, tak jak rozbiórka części budynku, np. ganków. W tym ostatnim kontekście pełnomocnik podniósł, że decyzja organu ochrony zabytków nie zezwalała na wyburzenie tych ganków.
Pełnomocnik stwierdził także, że skarżący udzielili jedynie "terminowej" zgody na ocieplenie budynku i w efekcie zarzucił organom, iż nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych co do oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał wreszcie, że planowana inwestycja opiera się i ingeruje w mur graniczny pomiędzy podwórzami, a tym samym i w działkę nr [...], szczególnie poprzez projektowane ocieplenie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, zauważając, że jej przedmiotem w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu "nadzwyczajnym - nieważnościowym", mającym charakter wyjątku względem zasady trwałości decyzji. Istota tego postępowania sprowadza się zaś nie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz jedynie do ustalenia, czy kontrolowana w decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Sąd stwierdził, że taką wadę stanowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, akcentując wagę tego rodzaju uchybienia. Występuje ono w sytuacji, gdy interpretacja naruszonego przepisu nie nasuwa wątpliwości, tj. gdy naruszenie to jest oczywiste i nie daje się pogodzić z zasadą praworządności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przekonanie organów obu instancji, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2009 r. nie narusza prawa w ten sposób. Jego zdaniem objęta nią inwestycja – "zarówno w zakresie pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę, jak również rozbiórki ganków, ścian działowych oraz realizacji instalacji wewnętrznych, a także ocieplenia ścian zewnętrznych – nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmienia jego formy architektonicznej, a także nie ingeruje w nieruchomość sąsiednią o nr [...]". Nadto w jego ocenie inwestor w wymaganym prawem zakresie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, która została uwzględniona w projekcie, także jeżeli chodzi o zawarte w niej zastrzeżenie, iż "konstrukcja zadaszenia podwórka winna być wizualnie lekka i przeźroczysta".
Sąd wyraził pogląd, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2009 r. nie naruszało art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, gdyż inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatwierdzony projekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Nie zgodził się zarazem z twierdzeniem skarżących, że sporna inwestycja "w zakresie zadaszenia podwórka" jest realizowana na działce nr [...] czy ingeruję w tę nieruchomość. Jak zaznaczył, w świetle mapy sytuacyjno-wysokościowej zadaszenie to jedynie "dochodzi" do uwidocznionego na niej muru, który nie przynależy do działki nr [...].
Sąd skonstatował, że organy prowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, nie precyzując, czy skarżą go w całości, czy w części.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.
Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót budowlanych, dla których inwestor nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, nie stanowiło rażącego naruszenia norm zawartych w tych przepisach.
Kolejny zarzut materialnoprawny został odniesiony do art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tych ramach pełnomocnik zakwestionował pogląd, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej roboty budowlane przy zabytku nieruchomym, dla których nie uzyskał "decyzji administracyjnej – pozwolenia konserwatorskiego", nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.
Z kolei zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 K.p.a.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, po czym podtrzymał spostrzeżenie, że zakresy przedmiotowe pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. i decyzji o warunkach zabudowy nie pokrywały się, ponieważ ta ostatnia decyzja nie obejmowała działki skarżących. Podniósł, że organy nie ustosunkowały się do tej kwestii należycie, w szczególności organ odwoławczy wypowiedział niczym nieuzasadniony i bezpodstawny pogląd, iż ocieplenie elewacji budynku może nastąpić bez zmiany jego wymiarów. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo, przypomniał, iż stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie mowa o art. 33 ust. 1 pkt 3) do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy obejmującą całe zamierzenie budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien tę kwestię sprawdzić i stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje działki [...] oraz wykonania ocieplenia, w tym na tej działce, a także rozbiórki ganków.
Rozwijając ten wątek pełnomocnik przypomniał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. nie zezwalała na przeprowadzenie ostatnio wspomnianych robót rozbiórkowych, przez co pozwolenie na budowę w rażącym stopniu naruszało art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Wojewoda [...] naruszył również zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście powtórzył wcześniejsze argumenty eksponujące warunkowy charakter zgody skarżących na wykonanie ocieplenia oraz konieczności ustalenia treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie podtrzymał twierdzenie, że sporna inwestycja ingeruje w nieruchomość skarżących w szerszym zakresie, opierając się o mur graniczny, zarzucając Sądowi pierwszej instancji zbyt lakoniczne i ogólnikowe rozważenie tej kwestii.
J. Ł. – Zarządca Sądowy Nieruchomości, w stosunku do której wydano pozwolenie na budowę w piśmie procesowym z dnia 3 września 2015 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podzielił w nim stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zwłaszcza co do tego, że inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy w wymaganym zakresie, a także decyzją organu ochrony zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, LEX nr 1364261). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone, a jak często podkreśla się w orzecznictwie, Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).
W związku z powyższym podkreślić trzeba, że granice kasacyjne w niniejszej sprawie zakreślono wąsko, ponieważ nie obejmują one nawet wszystkich przepisów będących przedmiotem zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji, które w znacznej mierze zostały powielone w skardze kasacyjnej wraz ze wspierającą je argumentacją, co pozostawiło poza ich zakresem regulację ważną dla rozstrzygnięcia sprawy. Zmniejsza to niewątpliwie skuteczność polemiki, jaką podjął autor skargi kasacyjnej z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnienie istotnych wątków, które nie zostały w niej poruszone, lub tych racji, które nie nawiązują do zarzutów kasacyjnych i nie mogą być z nich wywiedzione. Przykładem ilustrującym to ostatnie spostrzeżenie jest fakt, że pełnomocnik skarżących wytknął Sądowi pierwszej instancji lakoniczność i skrótowość wywodu, lecz nie wskazał żadnego przepisu, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a, który został naruszony w wyniku takiego stanu rzeczy.
Pośród podstaw skargi kasacyjnej pominięto również z niewiadomych powodów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo iż był on w sprawie kluczowy, ponieważ określał przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, przez pryzmat której dokonano oceny pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. Sąd pierwszej instancji dostrzegł zaś już w punkcie wyjścia swoich wywodów, że przedmiotem wniesionej do niego skargi są decyzje wydane właśnie w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku skarżących o stwierdzenie na podstawie tego przepisu nieważności wspomnianego pozwolenia i trafnie zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter tego postępowania, rzutujący na szczególne zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej podjętych w nim rozstrzygnięć. Zasady te wypada mieć na względzie również podczas oceny instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny musi wziąć pod uwagę, że uwzględnienie skargi na decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności nie jest możliwe w przypadku wystąpienia wszystkich spośród tych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji kończącej zwykłe postępowanie administracyjne. Sankcja nieważności decyzji ogranicza się wszak do wad kardynalnych, o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym, w tym kwalifikowanych uchybień procesowych, prowadzących do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim stanowi on zasadniczą przesłankę stosowania normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 510/13, LEX nr 1572748). Szczególnie w przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa wymaga to stwierdzenia takiego stanu, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można uznać, że prawo naruszono w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14, LEX nr 1643276).
Oczywistość ta zachodzi, gdy doszło do przekroczeń prawa jasnych i niedwuznacznych, odnoszących się do przepisu niebędącego przedmiotem rozbieżności i nie wymagającego wykładni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11, LEX nr 1113273, z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, LEX nr 1568939 i z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2386/12, LEX nr 1495274). Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie lub możliwość przyjęcia odmiennej interpretacji danego unormowania wykluczają stwierdzenie nieważności decyzji.
Powyższe kryteria wypada przyjąć także podczas rozpatrywania zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Dzielą się one na zarzuty materialnoprawne oraz zarzut procesowy. Oznacza to, że – wbrew kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej – najpierw należy rozważyć zarzut proceduralny. Taki sposób postępowania uznany jest jednomyślnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się m.in., że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania upatruje się w tym, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, pomimo tego, że organy, a w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej wyłącznie organ pierwszej instancji, nie zachowały zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym już na wstępie zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest dopuszczalny i wymagany w postępowaniu zwykłym, gdyż oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału, jaki stanowił jej podstawę faktyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11, LEX nr 1216741). Niemniej organ pierwszej instancji celem zbadania zarzutów postawionych przez skarżących na etapie tego postępowania, wykazał się ponaddstandardową inicjatywą dowodową i uzupełnił materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zwykłym, uzyskując opinię biegłego geodety z dnia 12 marca 2013 r., pozwalającą zweryfikować dokumentację, jaką dysponował organ wydający pozwolenie na budowę.
Opinia ta nie potwierdziła, że doszło do ingerencji w działkę skarżących, a pełnomocnik skarżących nie zakwestionował skutecznie tych ustaleń w toku postępowania. Ze względu na to, że kwestia ta jest nadal ponoszona w skardze kasacyjnej, podkreślić jednak należy, że przedmiotem zainteresowania tej opinii, jak również w trakcie podejmowania pozwolenia na budowę i w późniejszym administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, był stan odzwierciedlony w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie ten występujący w terenie wskutek wykonania robót budowlanych. Jeżeli w tej materii wystąpiły różnice mające charakter odstępstwa od projektu budowlanego, to nie może to prowadzić do podważenia pozwolenia na budowę, którym ten projekt zatwierdzono, lecz do wdrożenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego, dysponującego środkami mającymi doprowadzić do zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem.
Niepodobna podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących, że inwestor nie dysponował ich zgodą na ingerencję w ich działkę. W piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. udzielili oni bowiem tej zgody w zakresie, w jakiej była ona potrzebna inwestorowi do uzyskania pozwolenia na budowę, odnoszących się do wykonania ocieplenia na granicy z działką skarżących. W pozostałej części inwestycja była realizowania na nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do której inwestor wykazał się tytułem prawnym w najmniejszym stopniu nieuzależnionym od zgody skarżących. Z treści oświadczenia z dnia 16 stycznia 2009 r. nie wynika przy tym, by zostało ono opatrzone terminem czy warunkiem, którym miałby wpływ na skuteczność i ważność udzielonej zgody.
Skarżący wszak jedynie zastrzegli sobie prawo do zdemontowania ocieplenia w razie takiej potrzeby oraz do naprawienia szkody wyrządzonej im w trakcie robót budowlanych. Zgoda ta miała więc w istocie charakter nie warunkowy, lecz ekwiwalentny, skoro wyrażono ją w zamian za przyznanie lub potwierdzenie uprawnień względem podmiotu, który ją uzyskał.
Ten aspekt sprawy pełnomocnik poruszył jedynie w ramach zarzutu procesowego, nie formułując żadnego zarzutu materialnoprawnego, który by się do niego odnosił. Zaakcentować zatem należy fakt, że wspomniana zgoda skarżących została pozyskana wskutek wezwania wystosowanego przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę celem uzupełnienia braków wniosku o udzielenie tego pozwolenia. To organ dostrzegł zatem, że inwestor tej zgody nie przedstawił, uznając, iż jest ona konieczna do wykazania jego prawa do dysponowania nieruchomością na potrzeby całego zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem, w tym do wykonania projektowanego ocieplenia. W konsekwencji nie można przyjąć, że w rozpatrywanym zakresie w toku tego postępowania doszło do naruszenia prawa, zwłaszcza w stopniu rażącym.
Pełnomocnik skarżących nie wykazał również takiego naruszenia, podtrzymując swoje stanowisko akcentujące rozbieżność przedmiotową pomiędzy pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2009 r., a poprzedzającą je decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nie rozwinął on zresztą tego stanowiska, nie próbując zwalczyć prezentowanych w trakcie postępowania argumentów wskazujących, że część inwestycji nie wymagała ustalenia warunków zabudowy. Nie postawił zwłaszcza zarzutów naruszenia przepisów, z których te argumenty wyprowadzono. Organy powoływały się w tym zakresie na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na jej art. 50 ust. 2 dotyczący decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, chociaż nie został on objęty odesłaniem zawartym w jej art. 64 ust. 1 do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego do decyzji o warunkach zabudowy.
Z pierwszego z tych przepisów bezsprzecznie wynika jednak, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy wymagane jest wyłącznie w razie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Trudno przyjąć, by ocieplenie budynku lub rozbiórka ganków stanowiły tego rodzaju zmianę. Pełnomocnik skarżących także nie przedstawił przekonujących racji mogących przemawiać na rzecz takiej konkluzji, i to w sposób, który dowodziłby całkowitej wadliwości zapatrywań przeciwnych, a co za tym idzie i oczywistości naruszenia prawa, niezbędnej do przypisania mu charakteru rażącego. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane, który wymieniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz pominięto w jej zarzutach, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Inwestor załączył decyzję o warunkach zabudowy w takim zakresie, jaki był niezbędny, tj. w jakim planowane zamierzenie budowlane powodowało zmianę zagospodarowania terenu oraz sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Do rażącego naruszenia prawa nie doszło również w trakcie ustaleń faktycznych oceniając zakres pozwolenia organu ochrony zabytków wyrażony w decyzji z dnia [...] października 2008 r. Niewątpliwie przecież w pozwoleniu tym nawiązano do projektu budowlanego, zatwierdzonego następnie pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2009 r., wobec czego organ ten mógł ocenić całość planowanego zamierzenia budowlanego. Także roboty polegające na rozbiórce części budynku, jaką stanowiły ganki, objęty były pozwoleniem.
Bezzasadność zarzutu procesowego wyklucza uwzględnienie obu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych. Kwestionują one wszak pogląd, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie uzyskał odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia organu ochrony zabytków. W toku wcześniejszych wywodów dowiedziono, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, iż wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. w oparciu o takie decyzje dostarczone przez inwestora nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, z mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.