Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. w L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ubikacji wybudowanej na działce nr [...] w L. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przez J.Z. i E.Z. przedmiotowego obiektu. Organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 4 października 2007 r. ustalono, że na działce J.Z. i E.Z. wybudowany został samowolnie budynek ubikacji murowanej o wymiarach w rzucie poziomym 1,75 m x 1,6 m i wysokości 2,83 m, przylegający jedną ścianą bezpośrednio do ściany wschodniej budynku P. w L. zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ewid. [...].
Przedmiotowy obiekt powstał w latach 1993-1994 na potrzeby budynku usługowo-handlowego położonego na tej samej nieruchomości. Jego istnienie nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Lubaczowa – Planu Perspektywicznego 2005 r., obowiązującego w okresie jego budowy.
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił powyższa decyzję z uwagi na przedwczesne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie udzielił J.Z. i E.Z. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił powyższa decyzję ze względu na nieustalenie funkcji, jakiej przypisany będzie przedmiotowy obiekt oraz nieustalenie czy spełnione są stosowne wymogi prawne oraz z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii prawidłowości podłączenia budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także sposobu odprowadzania wód opadowych.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie udzielił J.Z. i E.Z. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organ wskazał, że z oświadczenia E.Z. złożonego w dniu 20 listopada 2009 r. wynika, iż ubikacja na działce położna nr [...] służyła będzie tylko dla jego potrzeb (nie związanych z usługami). Z przedłożonej z kolei w dniu 26 listopada 2009 r. oceny technicznej dotyczącej przedmiotowej ubikacji wynika, że instalacja wodociągowa i kanalizacyjna wewnętrzna wykonana została zgodnie z warunkami technicznymi i jest w dobrym stanie technicznym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. w L., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 37 ustawy Prawa budowlanego z dnia 24 października z 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz naruszenia przepisów procedury określonej w rozdziale 2 k.p.a. Podważył także sens istnienia przedmiotowego obiektu, bowiem inwestorzy mają ubikację w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce, a poza tym mieszkają poza Lubaczowem. Zakwestionowała również legalność podłączenia ubikacji do kanalizacji miejskiej.
Zaskarżoną decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną, która powstała przed 1995 r. Zatem stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do jej oceny zastosowanie mają regulacje ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która w art. 40 przewiduje legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, po wykluczeniu jednak przesłanek rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 tej ustawy, które to przesłanki – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie zostały spełnione.
W skardze na powyższą decyzję P. w L. zarzucił jej naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 84 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz sprzeczność ustaleń kwestionowanej decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także błędną subsumcje unormowań prawnych ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Strona skarżąca podniosła, że organy dokonały legalizacji samowoli, w sytuacji gdy narusza ona prawo własności oraz warunki techniczno-budowlane, jak też jest sprzeczna z wymogami ustanowionymi w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (niezapewnienie właściwych warunków higienicznych, zdrowotnych, estetycznych i ochrony środowiska). P zwrócił także uwagę na to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na którym organy opierają swe rozstrzygnięcia utracił ważność w 2005 r.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenie, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie 1993-1994 r., w związku z czym do sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd podkreślił, że z ustaleń organów jednoznacznie wynika, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące obowiązkiem orzeczenia rozbiórki obiekty budowlanego. W aktach sprawy znajduje się bowiem pozytywna ocena techniczna przedmiotowej ubikacji, sporządzona przez uprawnionego do kierowania, nadzorowania i projektowania technika instalacji sanitarnych.
Ponadto przedmiotowy obiekt wybudowany został na terenie, który w świetle Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Lubaczowa – Planu Perspektywicznego 2005 r. przeznaczony został pod zabudowę. Budynek ten nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Skoro więc organ najpierw zbadał i ustalił, że w sprawie nie ma podstaw orzeczenia rozbiórki, to zasadnie przystąpił on do procedowania w przedmiocie legalizacji obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. w L. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z ar. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie zostały wydane z naruszeniem:
- – art. 8 w związku z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem rozdziału 2 k.p.a., a w szczególności art. 9-11 polegające na tym, że P. wystąpił do organów nadzoru budowlanego z wnioskiem o likwidację samowoli budowlanej, organy nie rozstrzygnęły tego żądania (nie wydały w tej mierze jakiejkolwiek decyzji), a wydając równocześnie w tym samym postępowaniu decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu pozbawiły w istocie skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy z jego wniosku o rozbiórkę i możliwości obrony praw, a Sąd I Instancji rozpatrując w tej mierze skargę, zaakceptował takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ,
- – art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie decyzji organu naruszającej zasadę prawdy obiektywnej a mające swoje źródło w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów polegające na niedochowaniu wymogów należytego wyjaśnienia wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy w kontekście pozytywnych przesłanek rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie do przepisów art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wobec niewykluczenia w niniejszym postępowaniu tak przesłanek przymusowej rozbiórki o których mowa w art. 37 ust. 1 tej ostatniej ustawy jak i bezspornego faktu niezakończenia spornej budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (czego wymaga art. 103 ust. 2 tej ustawy), przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Strona skarżąca podniosła, że postępowanie zakończone wydanymi w niniejszej sprawie decyzjami zostało zainicjowane jej żądaniem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, które to żądanie nie zostało dotychczas rozpoznane. W sprawie przeprowadzono bowiem postępowanie legalizacyjne i na wniosek inwestora organy udzieliły mu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.
Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że wobec bezspornego faktu, iż sporny budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej organ prowadzący postępowanie rozważał istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) do orzeczenia obowiązku rozbiórki tego obiektu. Wobec niestwierdzenia tych przesłanek i przeprowadzenia postępowania określonego art. 40 wymienionej ustawy powstały podstawy do zalegalizowania tego obiektu, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, przez wydanie – zgodnie z wnioskiem inwestora – pozwolenia na jego użytkowanie. Wydając takie pozwolenie organ w oczywisty sposób odmówił uwzględnienia wniosku o nałożenie obowiązku rozbiórki, czego domagała się strona skarżąca. Nie można więc uznać, że żądanie z wniosku skarżącego nie zostało rozpoznane.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie prawidłowo zastosowane zostały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy (to jest przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48 nowej ustawy, lecz odpowiednie, dotychczasowe regulacje zawarte w poprzednio obowiązującym prawie budowlanym z 1974 r. Strona skarżąca podniosła, że wymienione przepisy nie mogły być zastosowane do spornego budynku, skoro jego budowa nie została ukończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., o czym świadczy nałożenie na inwestora decyzją z 2009 r. wydaną na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. obowiązku wykonania robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Argumentacja ta jest nieprzekonywująca. Nałożenie na inwestora lub inną osobę wymienioną w art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. obowiązków wykonania zmian lub przeróbek w obiekcie budowlanym służy doprowadzeniu tego obiektu, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie tych obowiązków w żadnym wypadku nie świadczy o tym, że obiekt budowlany został ukończony przed wejściem w życie nowego prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. W rozpoznawanej sprawie organy na podstawie analizy zebranego materiału ustaliły, że przedmiotowa ubikacja została ukończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. a wydane decyzją z 5 lutego 2009 r. obowiązki służyły wyłącznie doprowadzeniu obiektu do stanu wymaganego przepisami. Skarga kasacyjna nie podważyła trafności tych ustaleń.
Wbrew stanowisku strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ani przez wadliwą wykładnię, ani przez nienależyte zastosowanie zawartych w nim przepisów. Orzeczenie – zgodnie z tym przepisem – obowiązku rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego może być następstwem stwierdzenia przez organ, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub powoduje, lub w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy wyjaśniły toku postępowania, że wybudowany obiekt, po dokonaniu niezbędnych przeróbek, w pełni odpowiada wymogom technicznym przewidzianym dla takich obiektów i nie powoduje żadnych niebezpieczeństw lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków dla otoczenia.
Stwierdziły też, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego w czasie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczał zabudowę takiego rodzaju, to jest uzupełniającą istniejącą na nieruchomości zabudowę o pomieszczenie sanitarne. Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. wymaga zbadania zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie trwania postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu a nie w czasie budowy obiektu. Odnośnie do tego stanowiska należy stwierdzić, że z treści art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 24 października 1974 r. nie wynika odpowiedź na to, z jakiej daty przepisy o planowaniu przestrzennym są podstawą do oceny zgodności budowy z tymi regulacjami prawnymi.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii nie było jednolite i przeszło swoistą ewolucję. W ostatnim okresie NSA uznawał w zasadzie powszechnie, że decydujące znaczenie, z punktu widzenia dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r., na stan prawny obowiązujący w dacie postępowania (por. m.in. wyroki: NSA z 13 października 2009 r., II OSK 1521/08, Lex nr 573574, z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, Lex nr 597879 i z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, Lex nr 597928). Przyjęcie, w rozpoznawanej sprawie, iż z punktu widzenia regulacji z art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. istotne znaczenie mają przepisy obowiązujące, w dacie budowy obiektu nie miało jednak żadnego istotnego wpływu na wynik postępowania. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż w czasie trwania postępowania administracyjnego na terenie, gdzie znajduje się sporny obiekt, nie obowiązywał plan miejscowy a zarówno charakter zabudowanej nieruchomości jak i spornego obiektu budowlanego nie uległy zmianie.
Nie zachodziła więc sprzeczność wybudowanego obiektu z przeznaczeniem terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym również w czasie trwania postępowania administracyjnego. Nadto, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., II OSK 1067/08 (Lex nr 597120) "brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłącza możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. w stosunku do wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów".
Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych zarzutów. W szczególności nie uzasadniła ona zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.