Uzasadnienie
II OSK 1375/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Gl 74/09 po rozpoznaniu skargi Z. I. i W. I. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Jaworznie w przedmiocie niewydania aktu w sprawie legalności użytkowania obiektu budowlanego - zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżących w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt postępowania oraz obciążył ten organ kosztami postępowania sądowego na rzecz skarżących w kwocie 374 złotych.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż pismem z dnia 26 stycznia 2009 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 stycznia 2009 r. skarżący zwrócili się o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego J. S. zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] ul. [...] w Jaworznie, ich zdaniem bezprawnie użytkowanego na potrzeby firmy prowadzonej przez inwestora /warsztat samochodowy/ oraz na cele mieszkaniowe, to jest bez wymaganych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W odpowiedzi na to pismo organ nadzoru budowlanego pisemnie poinformował skarżących, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego przewidują w razie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 jedynie sankcję w postaci nałożenia stosownej kary pieniężnej, zaś w danej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tej kary, gdyż do użytkowania obiektu nie przystąpiono z naruszeniem ustawy. Wniosek o przeprowadzenie kontroli zostanie uwzględniony w planie kontroli, o terminie której wnioskodawcy zostaną powiadomieni odrębnym pismem.
W związku z powyższym skarżący zwrócili się do organu nadzoru budowlanego z kolejnym pismem żądając przeprowadzenia kontroli i nałożenia na inwestora kary stosownie do art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego, nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w otrzymanym wyjaśnieniu. W odpowiedzi na to pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie poinformował skarżących, że z uwagi na skomplikowany stan prawny spornego obiektu, podjęto działania celem uporządkowania prowadzonego postępowania, umarzając wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie części budynku jak też powiadomiono o planowanej kontroli obiektu.
Skarżący nie czując się usatysfakcjonowani wyjaśnieniem organu, wnieśli do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność organu I instancji. Organ ten na podstawie art. 37 (2 w zw. z art. 35 (3 kpa postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2009 r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 1 - miesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku. Kolejnym pismem organ I instancji poinformował skarżących, że przeprowadzona kontrola w dniu 12 maja 2009 r. nie potwierdziła użytkowania pomieszczeń warsztatu w danym obiekcie, a w konsekwencji skarżący ponownie wnieśli skargę na bezczynność organu I instancji do organu odwoławczego /Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego/, który zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia ponownej kontroli w sprawie użytkowania spornego budynku oraz do zakończenia postępowania w sprawie w terminie 1 miesiąca.
Następnie pismem z dnia 14 lipca 2009 r. organ I instancji poinformował skarżących, że kolejna kontrola nie potwierdziła użytkowania części mieszkalnej budynku. Skarżący po raz trzeci wnieśli do organu II instancji skargę na bezczynność organu I instancji zarzucając brak rozstrzygnięcia w sprawie i nie zgadzając się z merytorycznymi ustaleniami organu I instancji. Na tę skargę "Naczelnik Wydziału ds. Orzecznictwa Śl. WINB" odpowiedział, iż uznaje skargę za bezzasadną "gdy idzie o nienależyte wykonywanie zadań i niewłaściwe załatwienie sprawy". Niezadowoleni z powyższego skarżący ponowili wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie w sprawie kontroli obiektu i wydania rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania spornego budynku a następnie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Jaworznie grzywny z powodu niewydania rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania budynku inwestora pomimo kilku ich pism w tej sprawie i wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia.
Na wezwanie Sądu skarżący sprecyzowali skargę podnosząc, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w kwestii niepodjęcia czynności i wydania decyzji w sprawie legalności użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie wyjaśnił, że zgodnie z art. 233 kpa udzielił odpowiedzi na wszystkie pisma, zaś brak jest podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia kary z tytułu samowolnego użytkowania obiektu. Zdaniem organu w sprawie nie stosuje się przepisów kpa wydając postanowienie a nie decyzję.
W związku z tym stanowiskiem, skarżący w piśmie procesowym wyrazili pogląd, że w razie braku podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, organ winien wydać postanowienie odmowne, podkreślając, że organ ograniczył się do oględzin, pomijając oferowane przez skarżących dowody z nagrań i zdjęć cyfrowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zauważył, iż wadliwy jest pogląd organu, że sankcja przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ jest wymierzana w postępowaniu "wpadkowym", w którym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a w konsekwencji postanowienie organu nie ma charakteru rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Przy takim rozumowaniu jaki prezentuje organ, to jest przyjęciu, że chodzi jedynie o postanowienie wydawane w toku postępowania legalizacyjnego lub wszczętego z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, bądź też na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie byłoby możliwe penalizowanie szeregu bezprawnych działań inwestora i jedynie od uznania organu nadzoru budowlanego zależałoby wymierzenie kary. Tymczasem zastosowanie art. 57 ust. 7 i wymierzenie kary przewidzianej tym przepisem jest obligatoryjne w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych.
Skoro doszło do wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, to winno ono być zakończone poprzez wydanie postanowienia w tym przedmiocie, bądź o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 (1 kpa, o ile w toku postępowania właściwy w sprawie organ nie stwierdzi przesłanek do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W postępowaniu w danej sprawie obowiązują też procedury administracyjne w zakresie zbierania dowodów i udziału stron.
W ocenie Sądu należy uznać, że krąg stron postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu jest różny niż w postępowaniu z art. 54 bądź też art. 55 Prawa budowlanego. Jednakże zdaniem Sądu I instancji skarżącym, jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej służy przymiot strony zgodnie z art. 28 kpa. Skoro pismo skarżących "zainicjowało postępowanie administracyjne z mocy art. 61 (4 kpa", zasadny jest zarzut bezczynności organu I instancji. Skarżący dopełnili wymogu uprzedniego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 kpa, co nie doprowadziło jednak do ustania bezczynności organu, mimo wyznaczenia dodatkowego terminu wydania rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 59 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie tych przepisów jako podstawę do wywiedzenia interesu prawnego dającego skarżącym przymiot strony postępowania administracyjnego w zakresie postępowania o nałożenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania a w konsekwencji mylnego wnioskowania uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność organu, podczas gdy w takiej sprawie bezpośrednio zainteresowany jest jedynie inwestor.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 54, 55 i 59 ust. 7 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że jedyną stroną postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego może być tylko inwestor. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/09, dochodząc do słusznego wniosku, że interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przysługuje wyłącznie jednemu podmiotowi, którym jest inwestor. Wszystkie inne "strony" mają jedynie interes faktyczny w takim postępowaniu, gdyż nie mogą z tego postępowania wywieść żadnego interesu prawnego dla siebie. Według organu inne podmioty niż inwestor "próbują włączyć się do udziału w postępowaniu, w swoisty sposób pilnując tego, aby sytuacja prawna inwestora uległa pogorszeniu...".
Skarżący nie mają interesu prawnego jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia wymierzenia kary pieniężnej inwestorowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się więc, iż skoro niespornie przedmiotem sprawy jest kara administracyjna z tytułu zarzucanego przez wnoszących skargę kasacyjną przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu w warunkach braku legalnego zakończenia budowy, to jest przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zaś w takiej sprawie wyłączną stroną jest inwestor, a inne podmioty, tak jak właściciel sąsiedniej nieruchomości, mają w wymierzeniu tej kary jedynie interes faktyczny, to skarga powinna być oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako niepochodząca od uprawnionego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pochodzącą od skarżących, wnosi się o jej oddalenie ze względu na to, iż stanowisko, jakie zajął w sprawie Sąd I instancji jest właściwe. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stwierdzając iż wbrew jej zarzutom skarżący, jako współwłaściciele sąsiedniej działki mają nie tylko interes faktyczny, ale również interes prawny w orzeczeniu o karze pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem ułatwi im to dochodzenie roszczeń w stosunku do inwestora.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Materialno-prawna regulacja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąca podstawę żądania wydania rozstrzygnięcia o karze pieniężnej dla inwestora w razie ustalenia przewidzianego tym przepisem stanu faktycznego, to jest przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w warunkach tzw. samowoli użytkowej, jednoznacznie jest adresowana do właściwego organu administracji publicznej /powiatowego inspektora nadzoru budowlanego/, który ma obowiązek obciążyć inwestora przedmiotową karą pieniężną w razie spełnienia przesłanki określonej tym przepisem. Jest to regulacja wprowadzająca sankcję o charakterze administracyjnym /administracyjną karę pieniężną/ stosowaną obligatoryjnie w przypadkach ocenianych przez ustawodawcę jako zachowanie uczestnika procesu budowlanego - inwestora noszące cechę, którą uznaje się za wysoce naganną, wręcz szkodliwą ze względu interesu publicznego. Karę tę wymierza się inwestorowi, a zatem aby można było orzec o niej /z woli ustawodawcy aktem stanowiącym jest postanowienie/, musi być przeprowadzone postępowanie administracyjne, do którego w kwestiach nie uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stroną tego postępowania jest inwestor, bowiem to kwestia jego ukarania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przedmiotem sprawy. Jak to słusznie natomiast podnosi się w skardze kasacyjnej wniesionej przez organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie, brak jest jakichkolwiek podstaw do skutecznego twierdzenia, iż stroną postępowania w takiej sprawie powinien być także sąsiad inwestora /właściciel nieruchomości sąsiedniej/. Okoliczność, iż jest on zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, dlatego, że może mu ta okoliczność ułatwić uzyskanie zadośćuczynienia np. na drodze przed sądem powszechnym nie należy niewątpliwie do sfery interesu prawnego /art. 28 kpa/ chronionego prawem materialnym /np. art. 140 Kc/, lecz powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w tym względnie dotychczasowe orzecznictwo tego Sądu, w tym przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu. Może również wnieść skargę do organu wyższej instancji, jednakże tylko na zasadach określonych w Dziale VIII Kpa.
Skoro zatem skarga została wywiedziona przez nieuprawniony podmiot w rozumieniu art. 50 (1 ppsa, powinna być oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Osoba nie będąca stroną /nie mająca w sprawie interesu prawnego/ nie może bowiem skutecznie dochodzić przed Sądem I instancji wydania orzeczenia w przedmiocie bezczynności organu administracji publicznej w danej sprawie. Można wyrazić ubolewanie, iż organ administracji publicznej dostrzegł tę okoliczność dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a jako organ odwoławczy, rozpoznający zażalenie na bezczynność organu I instancji, w ogóle tej kwestii nie zauważył. Odpowiednia reakcja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji /obecnie polegająca na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie mającego w sprawie legitymacji procesowej, przewidzianego art. 61a (3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie/, a w dacie wpływu żądania do organu I instancji - decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania ze względów podmiotowych - podanie pochodzące od nielegitymowanego w sprawie podmiotu/ zapobiegłaby wniesieniu skargi na bezczynność organu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.