Uzasadnienie
Pismem z daty [...] r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu II SAB/GL 74/09 r. Z. I. i W. I. zwrócili się o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego J. S., zlokalizowanego na działce nr II SAB/GL 74/09, obręb J. D. przy ul. [...] w J., bezprawnie – ich zdaniem użytkowanego bez wymaganych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydane w tej sprawie decyzje z dnia [...] r. i dnia [...] r. zostały bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego, a mimo to pomieszczenia obiektu są użytkowane na potrzeby związane z działalnością firmy (warsztatu samochodowego w przyziemiu) oraz na cele mieszkaniowe.
W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. pismem z dnia [...]r. nr [...], poinformował, że obowiązujące obecnie przepisy Prawa budowlanego, przewidują w razie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jedynie sankcję w postaci nałożenia stosownej kary. W niniejszej sprawie brak zaś podstaw do jej zastosowania, bowiem do użytkowania obiektu nie przystąpiono z naruszeniem ustawy. Stąd też wniosek o przeprowadzenie kontroli zostanie uwzględniony w planie kontroli, o terminie której wnioskodawcy zostaną powiadomieni odrębnym pismem.
W tej sytuacji Z. I. i W. I. kolejnym pismem z dnia [...] r. ponowili żądanie przeprowadzenie kontroli, domagając się nałożenia na inwestora kar stosownie do art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w piśmie z dnia [...]r.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wyjaśnił, że z uwagi na skomplikowany stan prawny spornego obiektu, podjęto działania celem uporządkowania prowadzonego postępowania, umarzając wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie części tego budynku. Nadto, poinformowano o planowanej kontroli (pismo z dnia [...] r. nr [...]).
Z kolei Z. I. i W. I. pismem z daty [...] r. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność organu I instancji.
Organ II instancji działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 35 § 3 kpa, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wyznaczył PINB w J. dodatkowy 1-miesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania budynku J. S..
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. pismem z dnia [...]r. nr [...], podał że przeprowadzona kontrola w dniu [...]r. nie potwierdziła użytkowania pomieszczeń warsztatu w tym obiekcie.
W dniu [...]r. Z. I. i W. I. ponownie wnieśli skargę na bezczynność organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. nr [...] zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia ponownej kontroli w sprawie użytkowania spornego budynku oraz do zakończenia postępowania w sprawie w terminie 1 miesiąca.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawców, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola nie potwierdziła użytkowania części mieszkalnej budynku.
Z kolei Z. I. i W. I. pismem z dnia [...] r. po raz trzeci wnieśli do organu II instancji skargę na bezczynność PINB, zarzucając brak rozstrzygnięcia w sprawie i nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji.
Pismem z dnia [...]r. Naczelnik Wydziału ds. Orzecznictwa [...]WINB odpowiadając na powyższą skargę, uznał ją za bezzasadną, gdy idzie o nienależyte wykonywanie zadań i niewłaściwe załatwienie sprawy.
Następnie w dniu [...] r. Z.I. i W. I. ponownie wystąpili do PINB w J. w sprawie kontroli obiektu i wydania rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania spornego budynku.
Wreszcie, skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009 r. Z. I. i W. I. wnieśli o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. grzywny z powodu niewydania rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania budynku J. S., mimo ich pism z dnia [...] r. i [...] r. oraz wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia.
Na wezwanie sądu, pismem z dnia [...]r. skarżący sprecyzowali skargę jako wniesioną na bezczynność organu w przedmiocie niepodjęcia czynności i wydania decyzji w sprawie legalności użytkowania obiektu.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nie podzielił zarzutów skarżących, wyjaśniając że zgodnie z art. 233 kpa, udzielił odpowiedzi na wszystkie pisma. Jego zdaniem, brak też podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia kary z tytułu samowolnego użytkowania obiektu. Nie jest to bowiem postępowanie w rozumieniu przepisów kpa, zaś samo nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, następuje w drodze postanowienia.
W piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do bezczynności organu w sprawie podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie legalności użytkowania obiektu budowlanego, dodali że w razie braku podstaw do nałożenia kary z tego tytułu, właściwy organ winien wydać postanowienie odmowne, przy czym w postępowaniu tym ograniczono się do oględzin, pomijając oferowane przez nich dowody z nagrań i zdjęć cyfrowych. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Wadliwy jest bowiem pogląd organu, którego bezczynność zaskarżono, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako sankcja przewidziana w art. 57 ust. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzana jest w postępowaniu "wpadkowym", w którym nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji – postanowienie nie ma charakteru rozstrzygnięcia o istocie sprawy.
Przy takim rozumowaniu, a mianowicie przyjęciu, że jest to jedynie postanowienie wydawane w toku postępowania (legalizacyjnego lub wszczętego z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, bądź też na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy) nie byłoby wszak możliwe penalizowanie szeregu bezprawnych działań inwestora i jedynie od uznania organu nadzoru budowlanego zależałoby wymierzenie kary. Tymczasem w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zastosowanie takiej sankcji jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia przesłanek ustawowych.
Istotny jest też fakt, że ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wymierzeniu kary (art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g Prawa budowlanego). Za takim rozumieniem postanowienia o wymierzeniu kary jako rozstrzygnięcia co do istoty opowiedziano się też w literaturze (vide: G.Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz W-wa 2004 r. str. 171), jak i orzecznictwie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/07, LEX nr 491813). W konsekwencji, o ile doszło do wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu, to winno ono podlegać rozstrzygnięciu poprzez wydanie postanowienia o wymierzeniu grzywny, bądź decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, o ile w toku postępowania organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi przesłanek do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W postępowaniu tym obowiązują też ogólne reguły procedury administracyjnej w zakresie zbierania dowodów i udziału stron.
Gdy zaś idzie o krąg stron postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, to uznać należy, iż jest on różny, zależnie od naruszenia trybu z art. 54 Prawa budowlanego, bądź też art. 55 tej ustawy.
W niniejszej sprawie skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej przysługuje zaś przymiot strony zgodnie z art. 28 kpa. Jak bowiem przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1574/07, wydanym na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, którego kserokopię dołączono do akt administracyjnych, stroną postępowania o udzielenie takiego pozwolenia jest wyłącznie inwestor jedynie w przypadku, gdy decyzja taka wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę, co nie dotyczy niniejszej sprawy.
Zgodnie z poglądem NSA, skarżącym przysługuje zatem legitymacja strony na etapie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji – na etapie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania spornego obiektu (nie przesądzając, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania tej sankcji, czy też postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe z braku podstaw do wymierzenia kary).
W konsekwencji, skoro pismo skarżących z dnia [...]r. zainicjowało postępowanie administracyjne z mocy art. 61 § 4 kpa, zasadny jest zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. Nadto, skarżący dopełnili wymogu uprzedniego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 kpa, co jednak nie doprowadziło do ustania bezczynności organu, mimo wyznaczenia dodatkowego terminu wydania rozstrzygnięcia.
Spełnione zostały zatem przesłanki do uwzględnienia skargi w drodze zobowiązania organu do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżących z dnia [...]r. – w terminie 1 miesiąca, liczonego od zwrotu akt sprawy organowi nadzoru budowlanego, którego bezczynność zaskarżono.
Orzeczenie sądu administracyjnego oparto zatem na przepisach art. 149 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 i art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.).
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w kwotach po 17 zł, czyli łącznie 374 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 cyt. ustawy.