Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 stycznia 2014 r., sygnatura akt II SA/Rz 1295/13, po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2011 r., którymi zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. i B. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w K. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Starosta [...] wspomnianą decyzją z [...] marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany, który przewidywał usytuowanie ściany budynku gospodarczego bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 od granicy działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Wojewoda [...], na skutek odwołania skarżącej, w którym podniesiono, że budynek gospodarczy został usytuowany w odległości 1,5 od granicy jej nieruchomości, decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy uznał, że zaprojektowane usytuowanie budynku gospodarczego ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest zgodne z prawem, w szczególności z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż działka, na której zaprojektowano budynek gospodarczy, ma około 14 m szerokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 736/11, oddalił skargę skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1262/12, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia minimalna odległość w jakiej powinny być sytuowane ściany bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy sąsiedniej działki budowlanej to 3 m. Tym samym zmniejszenie tej odległości przewidziane w § 12 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia ma charakter nadzwyczajny, mogący wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy zachodzą ku temu wyjątkowo uzasadnione przyczyny. NSA wskazał też, dokonując analizy parametrów projektowanej zabudowy, ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, że projektowany budynek można było usytuować w większej odległości od granicy z działką nr [...]. Po przeciwnej stronie projektowanego budynku do granicy sąsiedniej nieruchomości pozostało bowiem 6,30 m, a od ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy 3 m. Zdaniem NSA z faktu, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza usytuowanie budynku gospodarczego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, nie oznacza, że zaprojektowanie w taki sposób usytuowania budynku jest już wystarczającą przesłanką do uznania, iż spełnione zostały warunki do takiej lokalizacji budynku.
Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może się bowiem – jak wskazał – ograniczać wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie. Konieczne jest też rozważenie interesu obu zainteresowanych stron, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem art. 144 k.c. Dalej NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza się wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, gdy niemożliwy jest inny wariant inwestycyjny, szczególnie taki, który minimalizuje negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią.
Konieczne jest zatem dogłębne rozważenie przyjętych w projekcie rozwiązań, nie tylko zresztą przewidzianych w nim warunków lokalizacyjnych, ale i innych jego rozwiązań, mogących mieć wpływ na tę działkę, m.in. dotyczących odprowadzania wody z dachu. Wymaga to uwzględnienia także interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości w kontekście dotychczasowego sposobu, w jaki korzysta on ze swojej nieruchomości oraz ewentualnych zamiarów, jakie żywi w tej materii, szczególnie w sytuacji, gdy działka nie jest zabudowana. Takich rozważań, jak zauważył NSA, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Uzasadniając wyrok, którym uwzględnił skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, po obszernym przytoczeniu uzasadnienia wyroku NSA z 30 października 2013 r., że już wykładnia prawa przyjęta przez Sąd drugiej instancji jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Ponadto uznał, że uchylenie tych decyzji jest uzasadnione z tego względu, że ich uzasadnienia są zbyt lakoniczne, w szczególności brak w nich szczegółowych ustaleń dotyczących kwestii, na które zwrócił uwagę Sąd drugiej instancji.
W skardze kasacyjnej B. B. i B. B. zarzucili naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie tego przepisu miało polegać po pierwsze, na wadliwym przyjęciu, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią tego przepisu przyjętą przez NSA w wyroku z 30 października 2013 r., po drugie, na wadliwym przyjęciu, że ewentualne naruszenie tego przepisu może stanowić podstawę uwzględnienia skargi, mimo że proces inwestycyjny został zakończony, po trzecie, na pominięciu faktu, że proces inwestycyjny został zakończony.
Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi, orzeczeniu, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane oraz zasądzeniu od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro działka, której skarżący kasacyjnie są właścicielami, ma około 14 m szerokości, to stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogli na niej zaprojektować budynek ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowaną w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa przyjętą przez NSA w wyroku z 30 października 2013 r. Sąd drugiej instancji w powołanym wyroku wyraźnie sformułował wykładnię § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), a nie tylko – jak wskazuje się w skardze kasacyjnej – nakazał "dogłębnie rozważyć przyjęte rozwiązania w projekcie". Zgodnie z tą wykładnią fakt, że działka jest węższa niż 16 m nie jest wystarczającą okolicznością, aby uznać za zgodne z prawem usytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Konieczne jest też wykazanie, że nie można budynku na takiej działce usytuować w inny sposób, w szczególności względniejszy dla właściciela tej sąsiedniej działki budowlanej.
W skardze kasacyjnej do tej kwestii w ogóle się nie odniesiono. Nie wskazano w szczególności, że nie było innej możliwości zagospodarowania działki nr [...], jak tylko w sposób przyjęty w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Nie wyjaśniono zwłaszcza, co przemawiało za usytuowaniem ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej, przy jednoczesnym pozostawieniu po przeciwnej stronie budynku odległości 6,30 m od granicy działki sąsiedniej. Nie są więc zasadne podstawy kasacyjne sprowadzające się do zarzutu błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Drugim zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut pominięcia przy orzekaniu faktu, iż proces inwestycyjny rozpoczęty na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego został zakończony. Okoliczność ta nie miała znaczenia, gdyż sąd administracyjny z tego powodu, że kontroluje wykonywanie administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Z tego względu ten zarzut również nie jest zasadny.
W końcu nie jest zasadny bliżej niewyjaśniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na uwzględnieniu skargi, orzeczeniu, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane oraz zasądzeniu od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Uwzględnienie skargi było zasadne skoro organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wyniki sprawy. Wobec uwzględnienia skargi zasadne było też rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji (art. 152 p.p.s.a.). No i wobec uwzględnienia skargi zgodne z prawem było zasądzeniem od organu administracji zwrotu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.).
Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA, na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.